Klankbordgroep Selectie

Op 29 juni en 6 juli zijn de eerste klankbordsessies gehouden over selectie en openbaarheid van overgebracht archief – onderwerpen uit het Archiefbesluit en de Archiefregeling. In totaal hebben 35 mensen deelgenomen aan de sessies. Voorafgaand heeft iedereen twee nota’s ontvangen om zich voor te bereiden op de discussie.

Na een algemene inleiding met daarin een toelichting op de planning en de projectorganisatie ging de groep uiteen in twee deelsessies over openbaarheid en selectie. Na een korte pauze wisselden de groepen van onderwerp. Op deze manier hebben alle deelnemers hun visie op beide onderwerpen kunnen inbrengen. Na de tweede deelsessie is de sessie gezamenlijk afgesloten.

In deze blog wordt een impressie gegeven van de discussies die gevoerd zijn over het onderwerp selectie. Als bijlage zijn de voorbereidende nota en de presentaties toegevoegd. Het onderwerp openbaarheid van overgebracht archief komt in deze blog aan de orde.

In navolging van het wetsvoorstel Archiefwet (Aw) 2021 wordt een aantal aanpassingen van het Archiefbesluit (Ab) voorzien om te bevorderen dat overheidsorganen actuele selectiebesluiten hebben die in de informatiehuishouding (IHH) van dat moment worden toegepast.

De klankbordgroep is gevraagd om te reflecteren op de volgende voorstellen:

1. Het mogelijk maken van een meer modulaire opbouw van selectiebesluiten. Ruimte om te mogen afwijken van een selectiebesluit bij de toepassing ervan, gekoppeld aan de verplichting om afwijkingen te documenteren en te (doen) publiceren.

2. Een “samen uit, samen thuis” principe voor eventuele afwijkingen bij de toepassing van gezamenlijke selectiebesluiten en groepsselectiebesluiten.

3. Een verplichting om de Functionaris Gegevensbescherming (FG) te betrekken bij het ontwerp van selectiebesluiten.

Ontwerp en afwijken van selectiebesluiten

Om te komen tot actuele selectiebesluiten, is het nodig om in het Ab een meer modulaire opbouw te ondersteunen.

Actualiteit

Het huidige Ab regelt alleen de geldigheidsduur. In de Memorie van Toelicting (MvT) Aw 2021 is aangekondigd de geldigheid te verkorten naar 10 jaar, met de mogelijkheid eenmaal met 5 jaar te verlengen. Bij nader inzien is niet de geldigheidsduur, maar de toepassingsperiode van belang: uit welke periode stammen de documenten waarop een selectiebesluit wordt toegepast?
In het Ab overwegen we aansluitend bij de bestaande praktijk het volgende regelen:

• In een selectiebesluit dient de reikwijdte te worden aangeduid, d.w.z.: Om welke organisatie of organisaties gaat het? (= nu al vereist).Uit welke periode zijn de documenten waarop het besluit wordt toegepast? (= cf. bestaande praktijk).Bij een deelbesluit: welke specifieke taken of applicaties betreft het en voor welk selectiebesluit is het een aanvulling of een gedeeltelijke vervanging? (= modulaire opbouw).

• T.a.v. van de toepassingsperiode wordt de norm dat selectiebesluiten vooruitwerken, dus ‘aan de bron’ worden toegepast op documenten die in de komende 10 jaar ontstaan. Daarmee is geregeld dat selectiebesluiten uiterlijk binnen 10 jaar opnieuw tegen het licht worden gehouden. Als geen veranderingen nodig zijn, kan hetzelfde besluit (knip-plak) voor een volgende toeppassingsperiode door de Minister van OCW worden vastgesteld.

• Om flexibiliteit te behouden, wordt t.a.v. de toepassingsperiode cf. de huidige praktijk tevens bepaald dat delen van een selectiebesluit betrekking kunnen hebben op een voorafgaande periode. Bij uitzondering kunnen selectiebesluiten geheel betrekking hebben op het verleden. Er zijn nu eenmaal nog steeds achterstanden weg te werken.

Flexibilisering

Er is ruimte voor aanvullende deelbesluiten (bijv. bij een nieuwe taak, aanpak e-mail) en ruimte voor tussentijds afwijken bij de toepassing (met publicatie, soort versiebeheer) van een geldend selectiebesluit. Voor een deelbesluit wordt een formele procedure doorlopen inclusief vaststelling door de Minister. Voor afwijkingen in de toepassing hoeft dit niet.
Omdat een selectiebesluit de kenbare juridische grondslag vormt voor bewaren c.q. vernietigen van documenten, wordt de ruimte voor afwijken in de toepassing van een geldende selectiebesluit in het Ab begrensd tot:

• selectie van documenten volgens een ondergeschikte afwijking van de indeling in categorieën;

• een langere tijdelijke bewaartermijn toepassen voor een categorie documenten;

• een kortere tijdelijke bewaartermijn toepassen voor een categorie documenten op aanwijzen van een bevoegde autoriteit of ingevolge sectorale wetgeving die op het overheidsorgaan van toepassing is.

• incidentele uitzondering van vernietiging, d.w.z. dat tijdelijk te bewaren categorieën documenten blijvend worden bewaard omdat zij verband houden met bijzondere gebeurtenissen, kwesties, procedures, besluiten, personen of gebouwen die grote gevolgen hebben of hebben gehad voor het verantwoordelijke overheidsorgaan en/of de samenleving.

• Documenten vernietigen die als blijvend te bewaren zijn aangemerkt, kan NIET onder dit regime voor afwijkingen bij de toepassing, maar vergt herziening en vaststelling van een nieuw of aanvullend selectiebesluit.

In de bespreking was er voornamelijk bijval voor de aanpassingen; de selectiebesluiten zullen naar verwachting meer gaan ‘leven’ als actuele inzichten gemakkelijker kunnen worden verwerkt. Ook voor de verplichte publicatie/documentatie van afwijkingen in de toepassing is steun .

Er werden door deelnemers ook kanttekeningen gemaakt: flexibiliteit betekent niet per sé minder werk, veel verschillende besluiten maken het informatiebeheer en de verantwoording erover onoverzichtelijker en techniek zal altijd een vertragende factor blijven (aanpassen termijnen in informatiesystemen). Meer uniforme bewaartermijnen vanuit uiteenlopende sectorale wetgeving zou daar wel een flink verschil kunnen maken. Er moet voldoende aandacht blijven voor democratische legitimatie bij afwijken. Eén deelnemer was kritisch over de gekozen balans tussen flexibiliteit en transparantie voor de burger.

Een deelnemer vroeg naar het voornemen een database te ontwikkelen voor selectiebesluiten; het is belangrijk dat die er komt voordat selectiebesluiten-nieuwe-stijl een vlucht nemen. Vooral een koppeling naar informatie over overheidsorganisaties is belangrijk nu de verplichting om in selectiebesluiten een uitgebreide organisatiebeschrijving te geven, vervalt.

Samenwerken rond selectiebesluiten

Er zijn een aantal mogelijke samenwerkingsvormen rondom selectiebesluiten:

• Gezamenlijke selectiebesluiten (opt-in): VNG, IPO, UvW; nu ook voor Rijk en overige.

• Groepsselectiebesluiten (opt-out) t.b.v. private organen met openbaar gezag.

• Ketensamenwerking: op elkaar afstemmen óf proces opnemen in selectiebesluit van één van de partners

• Niet op eigen houtje afwijken, tenzij in groepsverband besproken en gedocumenteerd.

Het voorstel is om in het nieuwe Ab te bepalen dat een organisatie die een groepsselectiebesluit indient aannemelijk moet maken dat zij een groep privaatrechtelijke organen met openbaar gezag representeert.

Vanwege zorgen om eventuele ondermijning van de eenheid van selectiebeleid, gebrekkig overzicht en transparantie, en onduidelijkheid hoe individuele afwijkingen moeten worden betrokken bij een volgend gezamenlijk selectiebesluit is het voorstel om een “samen uit, samen thuis” principe te volgen. Hierbij zijn afwijkingen door afzonderlijke overheidsorganen van een gezamenlijk of een groepselectiebesluit alleen mogelijk, indien men daartoe in gezamenlijkheid heeft besloten en de afwijkingen ook in gezamenlijkheid publiceert. (Behalve bij het aanwijzen van incidentele uitzonderingen van vernietiging, dit kan wel per afzonderlijk orgaan). Dit geldt voor gezamenlijke selectiebesluiten van IPO, UvW, de centrale overheid en voor groepsselectiebesluiten.

Structurele verschillen in de waardering en dus bewaartermijnen van categorieën documenten, behoren in het gezamenlijke selectiebesluit zelf te zijn opgenomen.
De mogelijkheid voor deelnemers aan een gezamenlijk of groepsselectiebesluit om voor zichzelf (of een groepje) een aanvullend selectiebesluit te ontwerpen en doen vaststellen, blijft bestaan.

Er is overwegend bijval voor de mogelijke manieren van samenwerking, waarbij voldoende mogelijkheden zijn voor organisatiespecifieke invulling, maar deze niet zo laagdrempelig zijn dat er een wirwar van afwijkingen kan ontstaan. Een deelnemer vroeg of het “samen uit, samen thuis” principe afbreuk doet aan de flexibiliteit bijvoorbeeld doordat conservatieve gemeenten binnen de VNG vernieuwing ophouden. OCW lichtte toe dat het wel mogelijk is dat een beperkt aantal gemeenten een aanvullend deelbesluit opstelt (en door de Minister laat vaststellen) voor bijv. de invoering van een nieuwe aanpak van e-mail(boxen) archivering. Ook is er mogelijkheid om af te wijken in de toepassing mits dit in VNG verband besproken en vanuit VNG gepubliceerd is. Denkbaar is ook om structurele verschillen in bewaartermijn tussen gemeenten, provincies of waterschappen onderdeel te maken van een gezamenlijk selectiebesluit, bijv. omdat Groningen te maken heeft met de aardbevingsproblematiek.

Bescherming persoonsgegevens en rol FG

In het Ab wordt privacy toegevoegd als een te wegen belang bij het ontwerpen van een selectiebesluit en dus het bepalen van de tijdelijke bewaartermijnen dan wel de keuze voor blijvend bewaren. Op deze wijze maken we een contextgebonden afweging mogelijk.

De Autoriteit Persoonsgegevens (AP) heeft aanbevolen de FG een rol te geven bij het ontwerpen van een selectiebesluit. In de expertsessies en in de Stuurgroep ABAR waren de meningen over de wenselijkheid hiervan verdeeld. Vanuit VNG en KVAN is als alternatief ingebracht om een ‘privacy-deskundige’ in te schakelen, dit hoeft dan niet een FG te zijn. Overigens zou bij een gezamenlijk of een groepsselectiebesluit kunnen worden volstaan met één FG, zoals er ook maar archivaris en onafhankelijke deskundige betrokken moet zijn (meer mag natuurlijk).
Argumenten voor verplichte inschakeling van een FG zijn:

• Het zorgt voor noodzakelijke dialoog en afstemming tussen archief- en privacydeskundigen.

• Afstemming met de FG in dit vroege stadium voorkomt problematiek in een later stadium.

• De taak past bij de FG. De FG is niet alleen intern toezichthouder achteraf, maar ook adviseur vooraf.

• Het komt tegemoet aan de AP, terwijl een contextgebonden afweging mogelijk blijft.

Argumenten tegen verplichte inschakeling van een FG zijn:

• Het evenwicht in het overleg (nu tussen archiefvormer, archiefdienst en onafhankelijke deskundige) verschuift, temeer omdat de FG een interne toezichthouder is.

• De manager IHH zal sowieso meerdere interne deskundigen raadplegen. Waarom dan de FG in het Ab een bijzondere rol geven en niet anderen zoals betrokken beleidsafdelingen of procesdeskundigen?

• Het inschakelen van een FG zal de procedure rond een selectiebesluit stroperiger maken en mogelijk zelfs juridificeren, bijvoorbeeld wanneer de FG aandringt op de inzet van instrumenten zoals een Privacy Impact Assessment.

• Het is de vraag of wederzijds begrip groeit of dat zich slepende discussies voor gaan doen die juist tot wederzijds wantrouwen leiden.

Zoals ook in de werkgroepen en de stuurgroep, zijn de meningen in de klankbordgroep verdeeld. Er zijn mensen met goede ervaringen met het betrekken van een FG, het zorgt voor beter begrip voor de verschillende belangen en het proces verloopt daardoor soepeler en het voorkomt discussie met de FG over toepassing van de selectiebesluiten. Er zijn ook mensen met slechte ervaringen, die waarschuwen voor het doorslaan van het privacybelang in de balans.

Er wordt onder andere gepleit voor het betrekken van een privacydeskundige naar keuze – dit kan dus de FG zijn, maar ook iemand anders. Diverse organisaties hebben ‘privacy-officers’ in dienst, die de meer beleidsmatige aspecten van het privacybeleid vormgeeft, de FG is dan (nog) meer toezichthouder-. Daarnaast is het voorstel om het belang van archivering via voorlichting en kennisuitwisseling onder de aandacht te brengen, bijvoorbeeld via de beroepsvereniging van FG’s.

Volgende klankbordsessies

In het najaar zullen over andere onderwerpen uit het Archiefbesluit en de Archiefregeling vergelijkbare sessies worden georganiseerd. Onderwerpen die dan aan bod zullen komen zijn onder andere: beveiliging, fysieke materialen en ruimtes, duurzame toegankelijkheid en metadata.
Houdt KIA en andere informatiebeheerplatformen in de gaten voor meer informatie en om je in te schrijven.

Wij willen alle deelnemers nogmaals hartelijk danken voor hun inbreng!