Een procedure voor het behandelen van een verzoek om toestemming tot inzage in beperkt openbaar archief, volgens artikel 15 lid 3 van de Archiefwet. Auteur: Gert Koese, Hoogheemraadschap Rijnland

Probleemstelling

Het Hoogheemraadschap van Rijnland is een waterschap in Leiden met een eigen interne archiefdienst, gevestigd aan de Archimedesweg. Hier worden de oude archieven van het hoogheemraadschap en zijn rechtsvoorgangers beheerd over de periode 1255-2004; in totaal ruim 2.000 m1 (exclusief collecties).

In een inspectierapport uit 2015 is geconstateerd dat deze archieven nooit met een verklaring van overbrenging zijn overgebracht. Overbrenging is altijd opgevat als de fysieke handeling van het plaatsen van de archieven in de archiefbewaarplaats. Niet als de juridische handeling waarbij de archieven onder het openbaarheidsregime van de Archiefwet werden geplaatst. Er zijn toen ook geen beperkingen gesteld aan de openbaarheid op grond van artikel 15 van de Archiefwet. In 2017 is een programma gestart om deze omissie te herstellen, bestaande uit het geclusterd formeel overbrengen van de archieven naar de archiefbewaarplaats en het stellen van beperkingen aan de openbaarheid.

In de week dat het eerste besluit beperking openbaarheid was getekend en gepubliceerd in het Waterschapsblad (mei 2018), kreeg Rijnland een verzoek van een particulier om inzage in een inventarisnummer. Deze inventaris was in openbaarheid beperkt op grond van artikel 15, lid 1 sub a van de Archiefwet (bescherming van de persoonlijke levenssfeer). Hier was nog geen procedure voor beschikbaar. Wel was er in het voortraject nagedacht over het ter beschikking stellen van persoonsgegevens in archieven. Rijnland heeft gekozen voor de zogenaamde minimumoptie, zoals F.C.J. Ketelaar dit verwoordde in het Archievenblad bij de invoering van de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp).[1]

Dat hield in dat elke bezoeker die onderzoek deed in de archieven een bezoekersreglement ondertekende. Hierin was opgenomen dat:

• Persoonsgegevens over nog levende personen op grond van de Wbp[2] alleen mogen worden gebruikt voor historische, statistische of wetenschappelijke doeleinden.

• Deze gegevens alleen mogen worden gepubliceerd voor genoemde doeleinden. En onder voorwaarde dat openbaarmaking van deze gegevens geschiedt op zodanige wijze dat de persoonlijke levenssfeer van deze personen niet onevenredig wordt geschaad.

• De verwerking van bijzondere persoonsgegevens aan bijzondere voorwaarden gebonden is.

Deze bijzondere voorwaarden waren op het moment van de aanvraag nog niet uitgewerkt. In allerijl is met een jurist van Rijnland, in navolging van het advies van Ketelaar in genoemd artikel, een Verklaring gebruik van bijzondere persoonsgegevens opgesteld. Onderzoekers die een inventarisnummer willen inzien dat op grond van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer in openbaarheid is beperkt, verklaren hierin dat zij:

• De bijzondere persoonsgegevens uitsluitend raadplegen ten behoeve van wetenschappelijk of historisch onderzoek of statistische doeleinden, waarbij zij passende waarborgen stellen voor de rechten en vrijheden van de betrokkenen (AVG artikel 89, lid 1).

• De gegevens met het oog op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer niet openbaar maken dan na schriftelijk verzochte en verkregen toestemming van de waterschapsarchivaris.

• Geen kopieën of reproducties maken dan alleen in bijzondere gevallen en als de waterschapsarchivaris daar schriftelijk toestemming voor heeft gegeven.

• Rijnland vrijwaren van eventuele aansprakelijkheidsstelling voortvloeiend uit het verlenen van toegang tot de archiefstukken.

De vraag is echter of dit voldoende is. Een verzoek om inzage wordt niet inhoudelijk getoetst aan de criteria. Dit adviseert Ketelaar wel in zijn Wbp-artikel: “wil een archiefdienst de bijzondere persoonsgegevens die zij ingevolge artikel 2a van de Archiefwet 1995 beheert, aan een onderzoeker ter beschikking stellen, dan is een toetsing van het onderzoek (…) nodig en moet de dienst voorzien in de (…) waarborgen (of moet zich ervan vergewist hebben dat de onderzoeker die waarborgen verschaft)”.[3]

Uitwerking

In deze casus ga ik er gemakshalve vanuit dat het ter beschikking stellen van bijzondere persoonsgegevens uit overgebrachte archieven volgens de AVG, identiek is aan het ter inzage geven van in openbaarheid beperkte inventarisnummers op grond van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer volgens de Archiefwet. Ik realiseer me dat de werkingssfeer van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer uit de Archiefwet breder is dan die bijzondere persoonsgegevens uit de AVG, maar aan dit onderscheid ga ik hier voorbij.

Hoe moet de archiefdienst van Rijnland nu omgaan met het ter beschikking stellen van bijzondere persoonsgegevens in de studiezaal?
Als eerste lijkt de Archiefwet hierbij al een blokkade op te werpen in artikel 2a sub d:
“bijzondere persoonsgegevens kunnen worden verwerkt, indien de verwerking verband houdt met het beheer van archiefbescheiden die in een archiefbewaarplaats berusten, met uitzondering van het ter raadpleging of gebruik beschikbaar stellen van zodanige archiefbescheiden.”

Dat deze uitzondering niet absoluut kan zijn, bewijst artikel 15, lid 3 van de Archiefwet, waar de zorgdrager openbaarheidsbeperkingen op grond van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer “ten aanzien van een verzoeker buiten toepassing kan laten, indien het belang van de gestelde beperking niet opweegt tegen diens belang tot raadpleging of gebruik van de archiefbescheiden.”

Juist hier zijn bijzondere persoonsgegevens in het geding. Ook de AVG nuanceert het verbod op het verwerken van bijzondere persoonsgegevens als aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan (artikel 9). Voor het toestaan van raadplegen en gebruiken is vooral lid 2 sub j van belang: het verbod is niet van toepassing als de verwerking noodzakelijk is “met het oog op archivering in het algemeen belang, wetenschappelijk of historisch onderzoek of statistische doeleinden overeenkomstig artikel 89, lid 1 (…) waarbij de evenredigheid met het nagestreefde doel wordt gewaarborgd, de wezenlijke inhoud van het recht op bescherming van persoonsgegevens wordt geëerbiedigd en passende en specifieke maatregelen worden getroffen ter bescherming van de grondrechten en de belangen van de betrokkene.”

Dit artikel is nader uitgewerkt in de artikelen 24 en 32 sub f van de UAVG. In dit artikel wordt ook een link gelegd met artikel 89, lid 1 van de AVG. Dit artikel luidt als volgt:
“De verwerking met het oog op archivering in het algemeen belang, wetenschappelijk of historisch onderzoek of statistische doeleinden is onderworpen aan passende waarborgen in overeenstemming met deze verordening voor de rechten en vrijheden van de betrokkene.
Die waarborgen zorgen ervoor dat er technische en organisatorische maatregelen zijn getroffen om de inachtneming van het beginsel van minimale gegevensverwerking te garanderen. Deze maatregelen kunnen pseudonimisering omvatten, mits aldus die doeleinden in kwestie kunnen worden verwezenlijkt. Wanneer die doeleinden kunnen worden verwezenlijkt door verdere verwerking die de identificatie van betrokkenen niet of niet langer toelaat, moeten zij aldus worden verwezenlijkt.”

Uit deze wetsteksten kan geconcludeerd worden dat er zowel in de Archiefwet als de AVG ruimte wordt geboden aan het ter raadpleging en ter gebruik beschikbaar stellen van bijzondere persoonsgegevens. De AVG lijkt hierin zelfs ruimer dan de oude Wbp, waar in artikel 23, lid 2 was opgenomen dat verwerking alleen toegestaan was ten behoeve van wetenschappelijk onderzoek of statistiek. En dan nog wel voor zover het een algemeen belang diende; de verwerking voor het onderzoek noodzakelijk was; vragen van uitdrukkelijke toestemming onmogelijk blijkt of onevenredige inspanning kost; en bij de uitvoering is voorzien in zodanige waarborgen dat de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene niet onevenredig wordt geschaad. Niet alleen is in de AVG historisch onderzoek toegevoegd als categorie waarbij bijzondere persoonsgegevens mogen worden verwerkt. De algehele formulering van dit artikel van de AVG doet ruimhartiger aan dan het oude Wbp-artikel. Belangrijk is de toevoeging van historisch onderzoek zeker, want in principe is al het onderzoek dat in de studiezaal wordt uitgevoerd aan te merken als historisch onderzoek. Dit roept zelfs de vraag op of een archiefdienst nog wel een grondslag heeft een verzoek om inzage te weigeren als wordt aangegeven dat het voor historisch onderzoek is. En of er dus nog wel sprake kan zijn van het vooraf toetsen van het onderzoek. In de AVG en ook in de UAVG wordt de term historisch onderzoek verder niet gedefinieerd. Mijns inziens is voor dit vraagstuk het woordje noodzakelijk uit artikel 9, lid 2 sub j van belang. Een onderzoeker moet kunnen aantonen dat het raadplegen van die gegevens noodzakelijk is voor zijn historisch onderzoek. In zijn verzoek om inzage zal hij dus vooral dat moeten motiveren. De toetsing door de archiefdienst zal zich dan ook voornamelijk daar op moeten concentreren, al blijft er een subjectief element in aanwezig. Immers, wat de onderzoeker noodzakelijk vindt, hoeft de archiefdienst nog niet als noodzakelijk te beoordelen. Voor zover ik weet is hierover nog geen jurisprudentie beschikbaar.

Conclusie

Bovenstaande redenering houdt in dat de opgezette procedure bij Rijnland moet worden aangepast. En wel als volgt:

• De onderzoeker die een inventarisnummer wil raadplegen van archief dat beperkt openbaar is op grond van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, dient hiertoe schriftelijk een verzoek in bij Rijnland. Hij kan hiervoor gebruik maken van een formulier Verzoek tot raadplegen en gebruiken van beperkt openbare archiefstukken dat op de website van het hoogheemraadschap beschikbaar is.

• Op dit formulier geeft hij aan onder welke verwerkingsvoorwaarde (AVG, artikel 9) hij deze archiefstukken wil raadplegen.

• Als hij zich beroept op de verwerkingsvoorwaarde wetenschappelijk of historisch onderzoek of statistische doeleinden (sub j en UAVG, artikel 24 of 32 sub f), dan dient hij te beargumenteren waarom inzage noodzakelijk is voor zijn onderzoek. Het indienen van een onderzoeksopzet is hierbij van belang. Hij dient tevens aan te tonen dat het vragen van uitdrukkelijke toestemming aan de betrokkene onmogelijk is of een onevenredige inspanning kost. Hij geeft tot slot aan welke maatregelen hij treft om de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de personen over wie hij stukken wil raadplegen zal waarborgen, volgens AVG artikel 89 lid 1 en UAVG artikel 24 sub d of 32 sub f.

• De waterschapsarchivaris beoordeelt het verzoek en staat raadpleging al of niet toe door middel van een formeel besluit, dat ontvankelijk is voor bezwaar en beroep.[4] Hij beoordeelt of het belang van de onderzoeker om de stukken te raadplegen groter is dan het belang van de gestelde beperking (Archiefwet, artikel 15 lid 3). In het besluit wordt specifiek het te raadplegen inventarisnummer en uit welk archief dit afkomstig is benoemd.

• Bij het verlenen van toestemming tot inzage worden in de tekst van het besluit de volgende voorwaarden opgenomen: a. Artikel 1: Aanvrager is verantwoordelijk voor het stellen van passende waarborgen voor de rechten en vrijheden van de betrokkene(n), zoals aangegeven in de onderzoeksopzet. b. Artikel 2: Aanvrager zal geen kopieën of reproducties maken van de geraadpleegde stukken. c. Artikel 3: Aanvrager vrijwaart het hoogheemraadschap van Rijnland van eventuele aansprakelijkheid voortvloeiend uit het verlenen van toegang tot de archiefstukken.

• Bij het afwijzen van een verzoek tot inzage wordt gemotiveerd waarom het verzoek wordt afgewezen.

• Het besluit wordt tot slot (geanonimiseerd) gepubliceerd in het Waterschapsblad, het publicatiemedium van de waterschappen.

Noten

[1] F.C.J. Ketelaar, Elke handeling telt. Archiefdiensten en de Wet bescherming persoonsgegevens, 6 augustus 2001 (geactualiseerde versie van een artikel, verschenen in het Archievenblad 104 (mei 2000) 3, 18-23 en 104 (juni 2000) 4, 26-29, en gepubliceerd op zijn website http://fketelaa.home.xs4all.nl/index.html).
[2] Inmiddels is het bezoekersreglement aangepast aan de AVG (vastgesteld 30 november 2018).
[3] Ketelaar, Elke handeling telt, 7.
[4] De Archiefwet geeft in artikel 15 lid 3 aan dat het opheffen of het ten aanzien van een verzoeker buiten toepassing laten van een openbaarheidsbeperking een bevoegdheid is van de zorgdrager. Zonder nadere regeling zou het college dus over een verzoek moeten besluiten. Bij Rijnland is ervoor gekozen dit onderdeel op te nemen in de mandaatregeling. Het opheffen (structureel) is gemandateerd aan dezelfde persoon die het mandaat heeft voor het stellen van beperkingen op grond van artikel 15 lid 1. Het ten aanzien van een verzoeker buiten toepassing laten (incidenteel) is gemandateerd aan de waterschapsarchivaris als beheerder van de archiefbewaarplaats.