Moeten bij de digitale beschikbaarstelling van bouwdossiers persoonsgegevens gemaskeerd/geanonimiseerd worden en zo ja, welke gegevens? Auteur: Dirk Steenbeek, Archief Eemland

Context

Archief Eemland is gevestigd in Amersfoort en beheert de conform Archiefwet art. 12 overgebrachte archieven van de gemeente Amersfoort en van de bij Archief Eemland aangesloten gemeenten Baarn, Eemnes, Leusden, Renswoude, Soest en Woudenberg. Van de overgebrachte archiefbestanden behoren de bouwdossiers van de gemeente Amersfoort zeker tot de meest geraadpleegde. De bouwdossiers van de overige bij Archief Eemland aangesloten gemeenten zijn nog niet overgebracht. Tot voor kort verleende de provincie Utrecht namelijk dispensatie aan Utrechtse gemeenten voor wat betreft de verplichte overbrenging naar een archiefbewaarplaats van hun bouwdossiers van twintig jaar en ouder. Dit vanwege het feit dat de bouwdossiers zeer frequent door gemeenten zelf geraadpleegd worden ten behoeve van lopende interne bedrijfsprocessen. Echter, sinds vorig jaar is deze dispensatie ingetrokken en moeten de gemeenten alsnog voldoen aan de wettelijke verplichting om hun bouwdossiers van twintig jaar en ouder over te brengen.

Dit besluit plaatste Archief Eemland voor een praktisch probleem. Het heeft niet de fysieke ruimte om de honderden meters aan bouwdossiers op te nemen in haar archiefbewaarplaats. Bovendien blijft, ook na overbrenging van de bouwdossiers, de behoefte van de gemeenten bestaan om deze bestanden regelmatig te raadplegen voor interne bedrijfsprocessen. Dit zou resulteren in het continue uitlenen en terugzenden van fysieke bouwdossiers, inclusief ingewikkelde administraties en tijdrovende controles. Aan gemeenten uitgeleende dossiers kunnen bovendien niet geraadpleegd worden door bezoekers van Archief Eemland. In overleg met de gemeenten is daarom besloten om alle bouwdossiers voor vervanging te digitaliseren, inclusief de dossiers jonger dan 20 jaar die in principe nog niet overgebracht hoeven te worden. De analoge bouwdossiers worden door een extern bedrijf gedigitaliseerd op basis van een ‘Handboek vervanging’ dat in samenspraak met Archief Eemland is opgesteld. Na uitgebreide en in het Handboek vastgelegde controles en na een besluit hierover door het college van Burgemeester en Wethouders worden de analoge bouwdossiers vernietigd. Hiermee krijgen de digitale bestanden de status van ‘origineel’.

Tot nu toe verloopt de (fysieke) raadpleging bij Archief Eemland als volgt: een bezoeker vraagt in de studiezaal een of meerdere dossiers aan, krijgt die vervolgens volledig ter inzage en kan van alle stukken in dit dossier voor eigen gebruik foto’s of kopieën maken. Die vorm van dienstverlening zal na digitale vervanging van de bouwdossiers niet veranderen, behalve dat de analoge dossiers zijn vervangen door digitale en dat door digitale beschikbaarstelling een fysiek bezoek aan Archief Eemland achterwege kan blijven. Digitalisering van de bouwdossiers is een verwerking van een bestand waarin persoonsgegevens voorkomen en dus is toetsing hiervan aan de AVG verplicht. Ook al omdat digitale bestanden een groter risico op ongewenste verspreiding hebben dan papieren bestanden. En de impact hiervan op betrokken daarmee groter kan zijn. De gemeente Amersfoort kan hierbij aangemerkt worden als zogenaamde verwerkingsverantwoordelijke. De verwerkingsgrondslag wordt gevormd door het feit dat bewaring en beschikbaarstelling van de bouwdossiers een wettelijke verplichting is. En door het feit dat er wordt gedigitaliseerd voor vervanging; de fysieke dossiers worden na digitalisering vernietigd. Door digitalisering zijn de bouwdossiers bovendien beter toegankelijk.

Onderzoeksvraag en wettelijk kader

Vanwege de digitale vervanging van de bouwdossiers zullen die dossiers dus ook digitaal ter beschikking gesteld moeten worden. De grondslag hiervoor vloeit voort uit het feit dat gemeenten wettelijk verplicht zijn de bouwdossiers met de hierin voorkomende persoonsgegevens als taak van algemeen belang te bewaren en beschikbaar te stellen. De fysieke, analoge dossiers worden gedigitaliseerd voor vervanging, dus alleen digitale beschikbaarstelling is mogelijk.
Centrale vraag waarop tot nu toe noch door Archief Eemland, noch door de afdeling Juridische Zaken van de gemeente Amersfoort een eenduidig antwoord gegeven kon worden is of bij digitale beschikbaarstelling van de bouwdossiers persoonsgegevens in het kader van de AVG gemaskeerd moeten worden. En zo ja, welke gegevens dan?
Over het al dan niet maskeren van in bouwdossiers voorkomende persoonsgegevens bestaat jurisprudentie in de vorm van een uitspraak van het College Bescherming Persoonsgegevens (CBP, tegenwoordig Autoriteit Persoonsgegevens) die online publicatie van bouwdossiers heeft getoetst aan de Wet bescherming persoonsgegevens (WBP).

Amersfoort is niet de eerste gemeente die de bouwdossiers digitaal beschikbaar gaat stellen aan burgers. Al in 2005 heeft de gemeente Nijmegen haar bouwdossiers online gepubliceerd. Kort daarna heeft het CBP een onderzoek ingesteld naar deze publicatie. Het kwam toen tot de conclusie dat de gemeente Nijmegen onzorgvuldig had gehandeld vanwege het hiermee publiceren van persoonsgegevens van haar burgers. De door het CBP aangetroffen persoonsgegevens waren naam, adres, postcode, telefoonnummer, e-mailadres en handtekening. In 2008 heeft het CBP in haar rapport met definitieve bevindingen hierover geoordeeld dat online publiceren van de bouwdossiers vanwege de daarin voorkomende (en hierboven genoemde) persoonsgegevens in strijd is met de WBP. Online publicatie is uitsluitend geoorloofd wanneer de gemeente rekening houdt met de privacy van de burger. Ofwel, men mag niet meer gegevens online zetten dan anderen echt nodig hebben in verband met die vergunningen. Het adres waar iets gebouwd gaat worden is van wezenlijk belang, maar bijvoorbeeld telefoonnummer of e-mailadres van de aanvrager niet. (Zie: https://autoriteitpersoonsgegevens.nl/sites/default/files/downloads/uit/z2007-00238.pdf.)

De AVG is de opvolger van de WBP en is ten aanzien van de WBP beleidsneutraal ingevoerd. Met andere woorden, een oordeel op basis van de WBP blijft ook na invoering van de AVG van kracht. Het oordeel van het CBP heeft echter nadrukkelijk betrekking op het online publiceren van de bouwdossiers. Dat is de reden waarom Archief Eemland de bouwdossiers niet wil publiceren, maar op een andere manier beschikbaar wil stellen.

Om het online raadplegen van de bouwdossiers door de bij Archief Eemland aangesloten gemeenten en het digitaal beschikbaar stellen hiervan aan burgers mogelijk te maken heeft Archief Eemland een webapplicatie aangeschaft van het bedrijf Picturae. De gedigitaliseerde bouwdossiers worden hierin opgenomen en gekoppeld aan een naar deze applicatie geconverteerde database. Hiermee kan uitsluitend op adres gezocht worden. Dezelfde applicatie wordt voor hetzelfde doel gebruikt door onder meer het Regionaal Historisch Centrum Eindhoven en door het Regionaal Archief Alkmaar. Zoals gezegd worden de bouwdossiers niet online gepubliceerd. Op verzoek van een aanvrager worden ze via een tijdelijke en persoonlijke link ter beschikking gesteld. De aanvrager kan het dossier of dossiers via de link downloaden, waarna de link vervalt. Picturae kan hierbij aangemerkt worden als een zogenaamde derde partij. Zij kunnen in theorie de in de bouwdossiers en in de onderliggende database voorkomende persoonsgegevens inzien en verwerken. Dat geldt overigens ook voor andere databases met persoonsgegevens die door Archief Eemland bij dit bedrijf gehost worden. Door Archief Eemland is met Picturae ten aanzien van deze databases een verwerkingsovereenkomst opgesteld.

Verder heeft de praktijk uitgewezen dat 90% van de raadplegers van bouwdossiers slechts behoefte heeft aan de bouwtekeningen. En niet aan de overige stukken in het dossier, zoals bijvoorbeeld de bouwaanvraag, de bouwvergunning en eventuele correspondentie. Archief Eemland heeft daarom besloten om in eerste instantie uitsluitend de bouwtekeningen via genoemde applicatie ter beschikking te stellen. Slechts wanneer een aanvrager expliciet om andere stukken zoals bijvoorbeeld sterkteberekeningen verzoekt, worden de complete bouwdossiers beschikbaar gesteld.

De afdeling Juridische Zaken van de gemeente Amersfoort is in dat geval echter van mening dat de in de bouwdossiers voorkomende persoonsgegevens gemaskeerd moeten worden. Maar kan (nog) geen antwoord geven op de vraag welke gegevens wel en welke gegevens niet getoond mogen worden.
Archief Eemland echter wil om de volgende redenen helemaal geen persoonsgegevens maskeren:

• Hoewel het CBP in 2008 geoordeeld heeft dat online publicatie van de bouwdossiers geoorloofd is, mits rekening wordt gehouden met de privacy van de burger, is Archief Eemland juist vanwege die privacy voornemens de bouwdossiers niet online te publiceren, maar uitsluitend op verzoek digitaal beschikbaar te stellen via een hiervoor aangeschafte webapplicatie.

• De dossiers kunnen uitsluitend doorzocht worden met behulp van een database. Hoewel er vanwege die onderliggende database sprake is van een gestructureerd bestand met persoonsgegevens, namelijk de naam van de aanvrager, zal in de onlineversie uitsluitend op adres gezocht kunnen worden en is de naam van de aanvrager hierin geblokkeerd.

• De inhoud van de dossiers is niet ge-ocr’d. Met andere woorden; er kan niet gezocht worden op een willekeurig woord dat in de dossiers voorkomt.

• Wanneer er persoonsgegevens in de digitale dossiers gemaskeerd moeten worden bij beschikbaarstelling via genoemde applicatie, dan uitsluitend de door de wetgever extra beschermde BSN-informatie en bijzondere persoonsgegevens, te weten:

1. ras of etnische afkomst;

2. politieke opvattingen;

3. religieuze of levensbeschouwelijke opvattingen;

4. lidmaatschap van een vakbond;

5. genetische- of biometrische gegevens;

6. gezondheid;

7. seksueel gedrag of seksuele geaardheid.

Bijzondere persoonsgegevens komen in de bouwdossiers echter in principe niet voor, zoals het onderzoek van het CBP in 2008 heeft uitgewezen. Desondanks zullen de gedigitaliseerde bouwdossiers, alvorens ze op expliciet verzoek online beschikbaar gesteld worden, voor de zekerheid toch altijd op bijzondere persoonsgegevens gecontroleerd worden.

• De huidige (analoge) vorm van dienstverlening bij Archief Eemland is als volgt: een bezoeker vraagt in de studiezaal een of meerdere dossiers aan, krijgt die vervolgens volledig ter inzage en kan hiervan voor eigen gebruik foto’s of kopieën maken. Die vorm van dienstverlening zal na digitale vervanging van de bouwdossiers niet veranderen. Behalve dat de analoge dossiers zijn vervangen door digitale en dat door digitale beschikbaarstelling een fysiek bezoek aan Archief Eemland achterwege kan blijven.

• Andere archiefdiensten die gebruikmaken van dezelfde applicatie van Picturae maskeren evenmin persoonsgegevens.

Conclusie

Het voornemen van Archief Eemland zal besproken worden met de afdeling Juridische Zaken en met de Functionaris Gegevensbescherming (FG) van de gemeente Amersfoort. Bij akkoordverklaring zal het voorgelegd worden aan het College van Burgemeester en Wethouders als zorgdrager en verwerkingsverantwoordelijke. Vervolgens zal het besluit om de persoonsgegevens in de bouwdossiers niet te maskeren, inclusief de hierboven genoemde argumentatie, ter verantwoording daarvan vastgelegd worden in een dossier. Bij eventuele discussie over de rechtmatigheid van de wijze van beschikbaarstelling en toetsing hiervan door de Autoriteit Persoonsgegevens kan met dit dossier aangetoond worden dat er serieus is nagedacht over de privacyaspecten rond het digitaal beschikbaar stellen van de bouwdossiers.

Het risico op financiële consequenties in de vorm van een door de Autoriteit Persoonsgegevens opgelegde boete is hiermee gering. Wel zou er alleen al door de discussie en toetsing sprake kunnen zijn van reputatieschade. Dit laatste zal als risicofactor meegegeven worden aan en meegewogen moeten worden door de afdeling Juridische Zaken van de gemeente Amersfoort. Kanttekening daarbij is dat de gemeente Amersfoort in het verleden is geconfronteerd met enkele datalekken in de eigen organisatie die in de pers breed zijn uitgemeten. Hierdoor is de gemeente extra beducht voor reputatieschade als gevolg van datalekken of overtreding van bijvoorbeeld de AVG.

De eventuele maskering van persoonsgegevens staat overigens los van het niet beschikbaar stellen van specifieke bouwdossiers vanwege de status van zogenaamd ‘kwetsbaar object’ van het betreffende pand. Dit zijn gebouwen die vanuit het oogpunt van terreurdreiging kwetsbaar zijn. Gedacht moet worden aan bijvoorbeeld stations, politiebureaus en militaire objecten, maar ook aan de woning van de burgemeester. Een lijst met kwetsbare gebouwen zal door elke bij Archief Eemland aangesloten gemeente afzonderlijk vastgesteld worden. De bouwdossiers van de betreffende adressen kunnen niet door burgers aangevraagd worden. Uiteraard blijven de complete dossiers raadpleegbaar door de gemeenten waarop die vergunningen betrekking hebben.

Bovenstaande verantwoording staat eveneens los van eventuele auteursrechtelijke beperkingen waaraan Archief Eemland of de gemeente Amersfoort zijn gehouden bij het beschikbaar stellen van bouwdossiers. Dit is een parallel onderzoekstraject dat door de afdeling Juridische Zaken van de gemeente wordt uitgevoerd.