Het publiceren van inventarissen op het internet. Auteur: Rudi Verhulsdonck, Waterschap Hollandse Delta

Inleiding en probleemstelling

Met ingang van 25 mei 2018 is de Europese Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) van toepassing. Deze Europese verordening geeft aan wanneer persoonsgegevens verwerkt mogen worden. Omdat alle overheidsorganen persoonsgegevens verwerken, is deze AVG voor ieder overheidsorgaan van toepassing. Persoonsgegevens zijn daarom ook als schriftelijke neerslag te vinden in de overheidsarchieven en dus ook in de ingang op deze overheidsarchieven. De ingang op deze archieven is de beschrijvende inventaris die ter bevordering van de toegankelijkheid voor een ieder ook via de website van de archiefinstelling te raadplegen is. Het betreft hier tenslotte openbare archieven.

Deze casus beperkt zich tot de volgende twee vragen

• is het toegestaan om in een inventaris namen van nog levende personen op te nemen en zo ja

• is het dan toegestaan een dergelijke inventaris onverkort via het internet toegankelijk te maken?

Leeswijzer

Alvorens antwoord te (kunnen) geven op deze twee vragen, is het goed om eerst het wettelijk kader te duiden. Vervolgens wordt de probleemstelling op basis van de wettelijke voorschriften beschreven Om daarna in te zoomen op de beantwoording van de gestelde vragen, waarbij eerst wordt stilgestaan bij de vraag of het opnemen van namen van nog levende personen in een beschrijvende inventaris überhaupt is toegestaan. Daarna wordt een antwoord gegeven op de vraag of het is toegestaan om een dergelijke inventaris onverkort via het internet toegankelijk te maken. In aansluiting hierop wordt de probleemstelling toegelicht en worden de mogelijke oplossingen aangereikt. De casus wordt afgesloten met een opsomming van mogelijke oplossingen. In de conclusie wordt er een voorkeur uitgesproken welke oplossing de voorkeur verdient.

Huidige situatie/wettelijk kader

Het wettelijk kader voor deze casus is de Archiefwet 1995 en de AVG, waarbij ik me beperkt tot de relevante artikelen.

De Archiefwet

Een van de kenmerken van een rechtsstaat is dat de overheid verantwoording aflegt over het overheidshandelen. Verantwoording afleggen over het handelen van de overheid is alleen mogelijk als de archieven volledig en openbaar toegankelijk zijn.
Op grond van artikel 12 van de Archiefwet 1995 dienen de archiefbescheiden die niet voor vernietiging in aanmerking komen en ouder zijn dan 20 jaar te worden overgebracht naar een archiefbewaarplaats. Bij de overdracht dient ook een verklaring te worden opgesteld door de zorgdrager en de beheerder van de archiefbewaarplaats die tenminste een specificatie van de archiefbescheiden bevat (artikel 9, lid 3 van het Archiefbesluit 1995). Deze specificatie (hierna: beschrijvende inventaris) vormt de ingang op het archief.

Algemene verordening gegevensbescherming

De Algemene verordening gegevensbescherming (hierna: AVG) is op vrijdag 25 mei 2018 in werking getreden. Het betreft hier een Europese verordening die dus boven de landelijke wetgeving geldt. Het doel van deze verordening is het beschermen van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens binnen de Europese Unie. De AVG beschermt de grondrechten en de fundamentele vrijheden van natuurlijke personen. Met name hun recht op bescherming van persoonsgegevens (artikel 1, lid 1 en 2).

Om de toepassing van de AVG te doorgronden zijn de volgende twee definities van belang:

Persoonsgegevens
De AVG verstaat onder persoonsgegevens het volgende: alle informatie over een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon (’de betrokkene’); als identificeerbaar wordt beschouwd een natuurlijke persoon die direct of indirect kan worden geïdentificeerd, met name aan de hand van een identificator. Zoals een naam, een identificatienummer, locatiegegevens, een online identificator of van een of meer elementen die kenmerkend zijn voor de fysieke, fysiologische, genetische, psychische, economische, culturele of sociale identiteit van die natuurlijke persoon (artikel 4, lid 1).

Verwerking
De AVG verstaat onder verwerking het volgende: een bewerking of een geheel van bewerkingen met betrekking tot persoonsgegevens of een geheel van persoonsgegevens, al dan niet uitgevoerd via geautomatiseerde procedés, zoals het verzamelen, vastleggen, ordenen, structureren, opslaan, bijwerken of wijzigen, opvragen, raadplegen, gebruiken, verstrekken door middel van doorzending, verspreiden of op andere wijze ter beschikking stellen, aligneren of combineren, afschermen, wissen of vernietigen van gegevens (artikel 4, lid 2).

De grondslagen voor verwerken van persoonsgegevens

In artikel 6 van de AVG zijn de grondslagen genoemd op basis waarvan persoonsgegevens verwerkt mogen worden. Dit zijn:

• Toestemming; de betrokkene heeft toestemming gegeven voor de verwerking van zijn persoonsgegevens voor een of meer specifieke doeleinden.

• Overeenkomst; de verwerking is noodzakelijk voor de vervulling van een taak van algemeen belang of van een taak in het kader van de uitoefening van openbaar gezag dat aan de verwerkingsverantwoordelijke is opgedragen.

• Wettelijke plicht; de verwerking is noodzakelijk om te voldoen aan een wettelijke verplichting die op de verwerkingsverantwoordelijke rust.

• Vitaal belang; de verwerking is noodzakelijk om de vitale belangen van de betrokkene of van een andere natuurlijke persoon te beschermen.

• Publiekrechtelijke taak; de verwerking is noodzakelijk voor de vervulling van een taak van algemeen belang of van een taak in het kader van de uitoefening van openbaar gezag dat aan de verwerkingsverantwoordelijke is opgedragen.

• Gerechtvaardigd belang; de verwerking is noodzakelijk voor de behartiging van de gerechtvaardigde belangen van de verwerkingsverantwoordelijke of van een derde, behalve wanneer de belangen of de grondrechten en de fundamentele vrijheden van de betrokkene die tot bescherming van de persoonsgegevens nopen, zwaarder wegen dan die belangen, met name wanneer de betrokkene een kind is.

In artikel 86 van de AVG staat:
“Persoonsgegevens in officiële documenten die voor de uitvoering van een taak van algemeen belang in het bezit zijn van een overheidsinstantie, een overheidsorgaan of een particulier orgaan, mogen door de instantie of het orgaan in kwestie worden bekendgemaakt in overeenstemming met het Unierecht of het lidstatelijke recht dat op de overheidsinstantie of het orgaan van toepassing is, teneinde het recht van toegang van het publiek tot officiële documenten in overeenstemming te brengen met het recht op bescherming van persoonsgegevens uit hoofde van deze verordening.”

Is het toegestaan om in een beschrijvende inventaris namen van nog levende personen op te nemen?

Algemeen
Bij het overbrengen van archiefbescheiden dient ook een beschrijvende inventaris te worden opgesteld, die de ingang is op deze over te brengen archiefbescheiden.
De beschrijvende inventaris bevat een systematische opsomming van alle overgebrachte archiefbescheiden. Om het zoeken te vereenvoudigen, bevatten de meeste beschrijvende inventarissen diverse indexen. Zoals een index van alle bestuurders, een lijst van alle in die periode afgegeven vergunningen, een alfabetische lijst van alle aankopen en verkopen in die periode gedaan.
Kortom: een beschrijvende inventaris bevat dus diverse indexen met namen van nog levende personen.

De vraag is: is er een wettelijke grondslag (op grond van de AVG) die het verwerken van persoonsgegevens rechtvaardigt? Met andere woorden: geschiedt de verwerking van persoonsgegevens in een beschrijvende inventaris op basis van de grondslagen zoals genoemd in artikel 6 van de AVG, te weten:

• toestemming

• een overeenkomst

• wettelijke plicht

• vitaal belang

• publiekrechtelijke taak

• gerechtvaardigd belang.

Er is dus een grondslag voor zover noodzakelijk voor algemeen belang dat wordt gediend met de Archiefwet (archieven dienen volledig en openbaar te zijn ten behoeven van het verantwoording afleggen voor overheidshandelen, gebaseerd op wettelijk kader).

Met andere woorden: persoonsgegevens die op basis van een wettelijke (lees: publiekrechtelijke) taak in het bezit zijn gekomen van een overheidsorgaan, mogen dus wel bekend worden gemaakt. Persoonsgegevens die op basis van een privaatrechtelijke handeling in bezit zijn gekomen van een overheidsorgaan, mogen dus niet bekend worden gemaakt, want:

• Er is geen toestemming gegeven door de betrokkene(n) voor het vastleggen van zijn (hun) persoonsgegevens in een beschrijvende inventaris. De verwerking van persoonsgegevens in een beschrijvende inventaris berust niet op een overeenkomst tussen betrokkene en degene die de beschrijvende inventaris opstelt.

• Er is geen wettelijke plicht tot het opnemen van namen van nog levende personen in een inventaris.

• Er is geen vitaal belang dat de verwerking van persoonsgegevens noodzakelijk maakt om de vitale belangen van de betrokkene(n) of van een andere natuurlijke persoon te beschermen.

• Het opnemen van namen in een beschrijvende inventaris gebeurt niet op basis van een publiekrechtelijke taak, een taak van algemeen belang of van een taak in het kader van de uitoefening van openbaar gezag die aan het overbrengende overheidsorgaan is opgedragen.

• Ook is er geen gerechtvaardigd belang dat de verwerking noodzakelijk maakt voor de behartiging van de gerechtvaardigde belangen van het overbrengende overheidsorgaan.

Conclusie

Het opnemen van persoonsgegevens van nog levende personen die in het bezit zijn gekomen van een overheidsorgaan op basis van privaatrechtelijk handelen in een beschrijvende inventaris, is op basis van de AVG niet toegestaan. Dit betekent dus dat al deze persoonsgegevens van nog levende personen in de beschrijvende inventaris verwijderd c.q. geanonimiseerd dienen te worden.
Het opnemen van persoonsgegevens van nog levende personen die in het bezit zijn gekomen van een overheidsorgaan op basis van publiekrechtelijke taak in een beschrijvende inventaris is op basis van de AVG wel toegestaan. Dit betekent dus dat al deze persoonsgegevens van nog levende personen in de beschrijvende inventaris verwijderd c.q. geanonimiseerd dienen te worden.

Een andere categorie persoonsgegevens betreffen de persoonsgegevens van politieke gezagsdragers, zoals burgemeesters, dijkgraven en leden van het algemeen en dagelijks bestuur. Dit zijn openbare functies. De namen van politieke ambtsdragers zijn onder andere te vinden in notulen en persberichten. Het anonimiseren van namen van politieke ambtsdragers leidt er toe dat in een later stadium niet meer vastgesteld kan worden wie wat gezegd heeft, c.q. wie welke uitspraak heeft gedaan. Omdat deze persoonsgegevens in bezit zijn gekomen van het overheidsorgaan op basis van een taak van algemeen belang, mogen deze persoonsgegevens op basis van artikel 86 van de AVG openbaar worden gemaakt.

Is het toegestaan om een beschrijvende inventaris welke namen van nog levende personen bevat onverkort op het internet te plaatsen?
Zoals eerder geconcludeerd is, is het niet toegestaan om persoonsgegevens van levende personen die in bezit zijn gekomen van een overheidsorgaan op basis van privaatrechtelijk handelen in een beschrijvende inventaris op te nemen. Dit leidt er toe dat het daarom niet is toegestaan om een beschrijvende inventaris die namen van nog levende personen bevat onverkort op het internet te plaatsen. Van iedere omschrijving dient dus nagegaan te worden of hier sprake is van een publiekrechtelijke taak of van een privaatrechtelijke handeling.

De probleemstelling

Het anonimiseren c.q. verwijderen van namen van nog levende personen alsmede het verwijderen van de registers/indexen met persoonsgegevens heeft tot gevolg dat de toegankelijkheid en dus de ingang op de archieven voor de informatiezoekende burger alsmede voor het overbrengende overheidsorgaan hiermee ernstig bemoeilijkt wordt.
Dit is vooral voor het overbrengende overheidsorgaan extra zuur. Niet alleen omdat de beschrijvende inventaris een ingang is op het archief van het overbrengende overheidsorgaan (het overbrengende overheidsorgaanarchief is en blijft eigenaar van de door hem overgebrachte archiefbescheiden). Maar ook omdat het vooral de medewerkers van het overbrengende overheidsorgaan zijn die de overgebrachte archiefbescheiden raadplegen en nodig hebben voor de uitoefening van hun werkzaamheden. En dus baat hebben bij een optimaal toegankelijk archief.

Mogelijke oplossing

Er zijn verschillende oplossingen mogelijk, zoals:

• Een beschrijvende inventaris opstellen die geen persoonsgegevens van nog levende personen bevat.

• Twee beschrijvende inventarissen opstellen, te weten: een beschrijvende inventaris waarvan de persoonsgegevens die op basis van privaatrechtelijk handelen zijn ontvangen, zowel in de inventaris als in de indexen verwijderd c.q. geanonimiseerd zijn. En een beschrijvende inventaris waarin de persoonsgegevens zowel in de inventaris als in de indexen NIET verwijderd c.q. geanonimiseerd zijn.

Beide oplossingen hebben zo hun voor- en nadelen.
Een beschrijvende inventaris waarin de persoonsgegevens van nog levende personen, ontvangen op basis van een privaatrechtelijke handeling geanonimiseerd dan wel verwijderd zijn, kan zonder meer ook op de website van de archiefinstelling geplaatst worden. Een dergelijke inventaris heeft als consequentie dat de toegang tot de archieven voor zowel degene die de archieven overdraagt als voor de individuele burger beperkt wordt. Voordeel van deze oplossing is dat er slechts één inventaris hoeft te worden opgesteld. Bovendien is er geen gevaar dat er onbedoeld een inventaris met persoonsgegevens via de leeszaal en/of website voor een ieder toegankelijk is.

Om de toegankelijkheid van de archieven voor degene die de archieven heeft overgebracht te waarborgen verdient het de voorkeur om een afzonderlijke beschrijvende inventaris op te stellen waarin de persoonsgegevens en de indexen op naam zijn opgenomen. De inventaris zonder persoonsgegevens kan in de studiezaal ter inzage worden gelegd en via de website van de archiefinstelling gepubliceerd worden. De beschrijvende inventaris met persoonsgegevens en
indexen met persoonsgegevens is alleen beschikbaar voor de medewerkers van het overbrengende overheidsorgaan, zodat zij over een optimaal toegankelijk archief beschikken.

Nadeel is dat er twee inventarissen dienen te worden opgesteld en dat de toegang tot het overgebrachte archief voor de informatiezoekende burger ernstig bemoeilijkt wordt. Want alleen de inventaris zonder persoonsgegevens is via de website en op de studiezaal van de archiefbewaarplaats te raadplegen.

De AVG is beperkt tot levende personen. De beschrijvende inventaris die zowel in de inventaris zelf als in de indexen persoonsgegevens bevat, kan daarom pas na 75 jaar (op grond van artikel 15, lid 4 van de Archiefwet 1995) na overbrenging alsnog gepubliceerd worden via de website dan wel op de leeszaal beschikbaar worden gesteld. Immers: rekening houdend met het gestelde in artikel 12 van de Archiefwet 1995 dat archiefbescheiden die ouder zijn dan 20 jaar binnen 10 jaar dienen te worden overgebracht, houdt dat in dat de persoon in kwestie minimaal de leeftijd van 95 heeft bereikt. Maar onder de AVG (die boven de Archiefwet en dus boven het gestelde in artikel 15 gaat), is de beperking op de openbaarheid van persoonsgegevens langer. Het kan immers voorkomen dat die archiefbescheiden dan nog steeds betrekking hebben op nog levende personen. Om ook in die gevallen de privacy van betrokkenen te kunnen waarborgen, wordt vaak gekozen voor een termijn van 100 plus 1 jaar na de geboortedatum. Dat kan alleen als de geboortedatum bekend is. In andere gevallen zal een weloverwogen inschatting gemaakt moeten worden.

Slotconclusie

Voor beide oplossingen valt wat te zeggen. Gelet op het feit dat de overbrengingstermijn naar verwachting terug wordt gebracht naar 10 jaar, waardoor de raadpleegfrequentie (met name voor de overbrenger) van de overgebrachte archieven navenant zal toenemen, heeft de tweede oplossing de voorkeur. Omdat de AVG uitsluitend levende natuurlijke personen betreft, kan de beschrijvende inventaris die geen persoonsgegevens bevat na 75 jaar (op grond van artikel 15, lid 4 van de Archiefwet 1995) komen te vervallen. Zodat uiteindelijk slechts een beschrijvende inventaris resteert. Deze kan vervolgens op de website van de archiefinstelling geplaatst worden.

De reeds op het internet geplaatste inventarissen moeten worden onderzocht op de aanwezigheid van namen van nog levende personen. Indien dat het geval is, dan dient eerst onderzocht te worden of deze ontvangen zijn op basis van een publiekrechtelijke taak, dan wel van een privaatrechtelijk handelen. Indien het laatste het geval is, dan dienen deze óf van het internet verwijderd óf geanonimiseerd te worden.
De Nederlandse overheid heeft tot dusver nog geen uitspraken gedaan over hoe om te gaan met persoonsgegevens in overgebrachte archieven met betrekking tot de AVG. Zodra hier invulling aan is gegeven, zal er alsnog actief moeten worden ingesprongen.