Openbaarheidsbeperkingen op woningkaarten? Auteur: Niels van Driel, Gemeenten Gooise Meren en Huizen

Inleiding

In 2018 wilde het team DIV van een van de bij ons aangesloten gemeenten graag 10 strekkende meter papieren woningkaarten overbrengen naar onze archiefdienst. De kernvraag was: op welke voorwaarden kunnen woningkaarten ter beschikking worden gesteld aan het publiek? In dit paper verwerk ik mijn inbreng in de discussie met DIV en Privacy-officer (PO), met op de achtergrond de Functionaris Gegevensbescherming (FG), in de argumentatie zoals ik ze nu te berde zou brengen.

Wat zijn woningkaarten?

Woningkaarten zijn alfabetisch geordende kaarten op straatnaam en opeenvolgend huisnummer, opgeborgen in bakken. Op de voorzijde van een kaart staat getypt wie er successievelijk hoofdbewoner op een adres was en op de achterzijde geldt dit de inwonenden. Van deze inwonenden staat ook het eventuele beroep vermeld. De woningkaarten zijn dus niet op persoon toegankelijk. In de situatie waarop ik reflecteer staan er ook geen geboortedata op de kaarten.

Dit losbladige kaartsysteem diende als hulpregister (op adres) bij het bevolkingsregister (op naam). Het kaartsysteem was onderdeel van de voorloper van de digitale gemeentelijke basisadministratie (GBA). Daarom bevat het geen jongere gegevens dan 1994. De oudste gegevens dateren van eind jaren dertig.

Voorstellen

Op advies van de PO was de inzet van DIV voor de overbrengingsvoorwaarden:
in eerste instantie een openbaarheidsbeperking van 110 jaar na de laatste uitschrijving op een kaart. Het zou gaan om een bestand met persoonsgegevens. Voor de AVG, zo was de redenering, doet het er niet toe of het gewone of bijzondere persoonsgegevens zijn. Inzage zou alleen mogen op vertoon van overlijdensbewijzen.
Later werd het voorstel om de papieren kaarten over te brengen en de dienstverlening primair via de digitale kopieën bij Burgerzaken te laten verlopen. Als wij de papieren exemplaren eventueel ter inzage wilden geven, dan mocht dit alleen op hetzelfde BRP-verstrekkingsregime als Burgerzaken hanteert.

Met beide voorstellen ben ik als archivaris niet meegegaan. De optie om de woningkaarten op papier bij het archief onder te brengen en de dienstverlening grotendeels via Burgerzaken te laten verlopen, heb ik afgewezen omdat dit geen overbrenging mag heten. Dit is eerder uitplaatsing. Het leek mij bovendien niet correct dat niet onze eigen inzageprocedure, maar die van Burgerzaken zou gelden. Ik wil geen archiefdienst die dient als opslagplaats voor documenten, waarmee nauwelijks dienstverlening mogelijk is.

Zowel de collega’s van DIV als ikzelf hadden de indruk dat de AVG-stress in de organisatie vrij hoog was opgelopen. In de verwachting dat die zou zakken en er meer duidelijkheid zou komen over de implicaties van de AVG voor archieven, hebben we besloten de kwestie voorlopig te laten rusten. De uitloopmogelijkheid van overbrenging na uiterlijk 30 jaar bood ruimte voor enig uitstel.

Onder het regime van de Archiefwet

De Wet Brp (2001) bevat een bepaling over verstrekking van gegevens uit de basisadministratie aan derden (anders dan mede-overheden, art. 3.13 lid 1). Dit is slechts toegestaan wanneer hierin voorzien is bij algemene maatregel van bestuur en voor zover:

• de verstrekking plaatsvindt voor historische, statistische of wetenschappelijke doeleinden

• de persoonlijke levenssfeer niet onevenredig wordt geschaad

• door de ontvanger van de gegevens de nodige voorzieningen zijn getroffen ten einde te verzekeren dat de verdere verwerking uitsluitend geschiedt ten behoeve van de onder a genoemde doeleinden.

Deze randvoorwaarden hebben betrekking op de verstrekking van gegevens uit de huidige digitale Brp, maar zeggen ze ook iets over het onderdeel woningregister van de uitgefaseerde papieren verre voorloper na overbrenging?
Ik meen van niet. In de Wet basisregistratie personen (Brp), die de Wet GBA verving, is evenals ten aanzien van het bestand gezinskaarten, voorbijgegaan aan bepalingen met het oog op de woningkaarten. De Memorie van Toelichting op de Wet GBA stelt expliciet dat de woningkaarten overgebracht dienen te worden conform de bepalingen van de Archiefwet, rekening houdend met de bepalingen in de Wet persoonsregistraties (1989).[1] Overbrenging betekent, eventueel onder voorwaarden, beschikbaarstelling van de documenten zelf, niet van zelf geselecteerde gegevens op de kaarten.
De Archiefwet schrijft overbrenging 20 jaar na einddatum archief voor. Archief is dan openbaar, tenzij er voldoende reden is een beperking op te leggen. Is die er in het geval van woningkaarten? Maakt de komst van de AVG die nodig?

Beschikbaarstelling van woningkaarten

De AVG trekt als verordening tamelijk grove lijnen en geeft randvoorwaarden. Hoe de verordening precies toegepast moet worden is open, vaag en onduidelijk. Er is nog nauwelijks jurisprudentie. De focus van de verordening is primair gericht op actuele, gemakkelijk doorzoekbare digitale gegevensbestanden. De implicaties voor archieven zijn nog allerminst uitgekristalliseerd. Mijn inzet is binnen de randvoorwaarden van Archiefwet en AVG een juridisch verantwoorde en praktisch werkbare overbrengingsovereenkomst te sluiten.

Mijn overwegingen zijn de volgende:

1. Allereerst is het twijfelachtig of de woningkaarten een bestand in de zin van de AVG vormen. De definities van de AVG zijn globaal, de Memorie van Toelichting op de Wbp vult in wat de reikwijdte van het begrip ‘bestand’ is. Van een bestand is sprake als de verzameling persoonsgegevens op grond van meer dan één kenmerk onderlinge samenhang vertoont. Overweging 15 van de AVG correspondeert hiermee: ‘Dossiers of een verzameling dossiers en de omslagen hiervan, die niet volgens bepaalde criteria zijn gestructureerd, mogen niet onder het toepassingsgebied van deze richtlijn vallen.’ Ook hier een meervoud: criteria. Alleen een alfabetische ordening op straatnaam, zoals in het geval van de woningkaarten, voldoet hier niet aan.[2]

2. In het geval toch uit jurisprudentie zou gaan blijken dat de woningkaarten onder de AVG vallen, dan is van belang dat de AVG wel degelijk, zij het minder expliciet dan de Wbp, onderscheid maakt tussen gewone en bijzondere persoonsgegevens.[3]

3. Een vergelijking: op grond van het Verdrag van Aarhus is alle milieu-informatie openbaar (vgl. art. 15a AW) ongeacht de persoonlijke gegevens die in deze dossiers zitten. Deze milieu-informatie is eveneens op adres toegankelijk, niet op persoon. Wat op grond van een Europees verdrag openbaar is, kan een DIV-team, met daarachter een FG, niet op grond van een verordening op slot laten gooien. Een streng openbaarheidsregime op het woningregister doet wat ‘Nederlands’ aan.

Als hulpregister bevat het woningregister (zo heten de woningkaarten in de wet) wel persoonsgegevens, maar is het primair een adresregistratie en in niet meer dan afgeleide zin een persoonsregistratie. De woningkaarten bevinden zich op de rand van het bevolkingsregister. Om die reden is er nauwelijks iets over vastgelegd.
In de Wet GBA is voor woningkaarten geen openbaarheidstermijn vastgelegd. In lijn met de MvT moeten ze na 20 jaar conform de Archiefwet worden overgebracht en in principe openbaar worden. Wat op deze kaarten staat, gaat het kaliber van vrij toegankelijke telefoonboekgegevens en naambordjes op de gevels nauwelijks te buiten en is bovendien voor het overgrote deel verouderd. Daarom zijn de privacy-implicaties zeer gering en is er geen sprake van een onevenredige belangenaantasting.
Een zwaardere formele route, inclusief het creëren van een formulierenbrij, voor de inzage van documenten met gewone persoonsgegevens is zinloos en de capaciteit ontbreekt ervoor. De eventuele openbaarheid per kaart tijdens de dienstverlening op de studiezaal beoordelen werkt niet.

Van geïnteresseerden eisen dat zij aantonen dat alle op een kaart genoemde personen overleden zijn, is onmogelijk zonder eerst alle namen te verschaffen. Wat weten ze dan nog niet wat er op de kaarten staat? Het woningregister wordt wat mij betreft grosso modo openbaar. Een uitzondering wil ik maken voor specifieke adressen: een psychiatrisch ziekenhuis, kindertehuizen, blijf-van-mijn-lijfhuizen, etc., die in de kaartenbakken al gemarkeerd zijn. Die wil ik slechts op schriftelijk verzoek, onder striktere voorwaarden voor bijzondere persoonsgegevens en op grond van specifieke toestemming beschikbaar stellen.[4]

Een formele openbaarheidsbeperking is niet nodig om toch maatregelen te treffen tegen eventuele onevenredige schade met betrekking tot de persoonlijke levenssfeer.
Passende waarborgen voor het voorkomen hiervan in het geval van woningkaarten zijn bij ons gemeentearchief: inzage is beperkt tot de studiezaal, we zetten niets online. De gegevens zijn niet te harvesten. Wie zijn onze studiezaalbezoekers? Familieonderzoekers en huizenhistorici. Onderzoek vereist specifieke interesse en een stap naar ons adres zetten. Bezoekersregistratie en bezoekersreglement zijn gekoppeld: hierin worden bezoekers verwezen naar en gebonden aan de geldende privacywetgeving. Zij mogen persoonsgegevens alleen gebruiken voor historische, wetenschappelijke en statistische doeleinden.[5]

In de studiezaal zijn de persoonsgegevens indirect toegankelijk (via adres).
De kaarten worden op adres ter inzage gegeven; er mag niet worden gebladerd in de bakken. Voor de verwerking van gewone persoonsgegevens kiest het gemeentearchief dus voor de zogenaamde minimumoptie, zoals prof. F.C.J. Ketelaar die heeft uitgewerkt.[6] Er zal nog een interne klachtenprocedure worden opgesteld, naast de gemeentelijke klachtenprocedure die direct naar de agenda van de bezwarencommissie leidt.

Uitleiding

Bovenstaande overwegingen betreffen primair dienstverlening van fysieke documenten in een studiezaal. Kunnen we een stap verder gaan en ook overgaan op digitale beschikbaarstelling? Deze casus is geënt op de woningkaarten van de gemeente Bussum. Hiervan bestaan drie series, die overlap vertonen. De eerste, die loopt tot 1940, gaat online in de vorm van verzamel-PDF’s, samengesteld op straatniveau, uitgezonderd adressen met kindertehuizen. Voor de tweede serie, die loopt tot circa 1960, zie ik geen overwegend bezwaar om hetzelfde te doen, zij het met een breder en groter aantal uitzonderingen. De hierboven beschreven overbrengingskwestie heeft betrekking op de jongste serie. Voor deze serie wil ik het houden bij fysieke beschikbaarstelling conform de onder punt 1 genoemde procedure. Twee motieven geven de doorslag:

1. Het is al moeilijk genoeg hierover overeenstemming te bereiken;

2. deze serie heeft grotere actualiteitswaarde en bevat ook gegevens uit een tijd waarin mogelijk nog altijd op hetzelfde adres woonachtige mensen bewust niet in het telefoonboek wilden worden opgenomen. Dat wil ik respecteren.[7]

Volgens de beroepscode voor archivarissen is het onze taak onredelijke beperkingen van de openbaarheid zoveel mogelijk te beperken. Tegelijk is het ook onze taak de privacy van mensen te respecteren. Voor onder het beheer van de archivaris gebrachte archieven is hij/zij verantwoordelijk voor beschikbaarstelling en naleving van de privacywetgeving (art. 32 AW lid 1). Een archivaris met ruggengraat neemt ruimte voor die eigen verantwoordelijkheid. Niemand kan de archivaris dwingen archieven in beheer te nemen op bepalingen die de archivaris niet ziet zitten.
Tot slot: het lijkt mij bij overbrengingen productiever om in te zetten op (inzage)procedure dan op status (openbaar of niet). Het is een illusie te denken dat met het ‘afdwingen’ van een openbaarheidsbeperking de privacybescherming zeker is gesteld. De status zegt niet alles over de manier de beschikbaarstelling bij een archiefdienst in de praktijk verloopt.
Bij de overbrenging is primair het DIV-team betrokken, maar bij de dienstverlening de archivaris. Tussen hen is afstemming nodig. Een gegevensbeschermingseffectbeoordeling (art. 35 AVG) kan een goed uitgangspunt vormen voor nader overleg en een gezamenlijk gedragen openbaarheidsstatus en inzagebeleid.

Noten

[1] Kamerstukken 1988-1989, 21123 nr. 2, blz. 23.
[2] Kamerstukken 1997-1998, 25892 nr. 3, blz. 53-54.
[3] Zie art. 6 AVG en overweging 50 (vgl. art. 8-9 Wbp).
[4] Zie voor het verzoekformulier. http://www.gooienvechthistorisch.nl/contact/openbaarheid-gemeentearchief-gooise-meren-en- huize.
[5] Art. 4.0 Bezoekersreglement: Op grond van de (Uitvoeringswet) Algemene Verordening Gegevensbescherming ((U)AVG) mag u persoonsgegevens over nog levende personen alleen gebruiken voor historische, statistische of wetenschappelijke doeleinden. Openbaarmaking van gegevens over nog levende personen mag alleen op zodanige wijze dat de belangen van deze personen niet onevenredig kunnen worden geschaad. Speciaal de verwerking van ‘bijzondere persoonsgegevens’ (die iemands godsdienst, levensovertuiging, ras, politieke gezindheid, gezondheid, seksuele leven betreffen; strafrechtelijke persoonsgegevens en persoonsgegevens inzake het lidmaatschap van een vakvereniging) is aan strikte voorwaarden gebonden (zie AVG, art. 9; UAVG, art. 22-33).
[6] ‘Elke handeling telt. Archiefdiensten en de Wet bescherming persoonsgegevens’, http://cf.hum.uva.nl/bai/home/ekeTelaar/WBP.pdf, blz. 5.
[7] Het Stadsarchief Amsterdam is wel overgegaan op digitale beschikbaarstelling. Enkele punten van verschil zijn: 1. het woningregister loopt daar vijf jaar minder ver door in de tijd; 2. uit de GBA van Amsterdam bleek het mogelijk een lijst te genereren van personen die een indicatie ‘geheimhouding’ hadden. Zie het artikel van Richard van den Belt, https://docplayer.nl/12816434-Overbrenging-amsterdamse-woningkaarten-1954-1989-door-richard-van-den-belt- archiefinspecteur-stadsarchief-amsterdam.html.