Bevolkingsregisters en de AVG. Auteur: Annette Kuiper-Timmerman, Gemeentearchief Tholen

Inleiding

Begin februari 2018 brak er paniek uit in de archiefwereld. Op 25 mei van dat jaar zou de AVG van kracht worden. En hoe nu verder met de misschien nog levende personen in de bevolkingsregisters/ gezinskaarten, welke op internet beschikbaar waren.
VNG en Brain brachten het advies uit om de kaarten “z.s.m. offline te halen en te stoppen met de beschikbaarstelling op de studiezaal”. Een aantal archiefinstellingen gaf direct aan deze oproep gehoor. Andere hielden de gegevens nog een paar maanden voor het publiek beschikbaar.

En dan is het 26 mei complete stilte op internet? Eigenlijk niet. Na 25 mei waren er archiefinstellingen die de bevolkingsregisters online lieten staan, er waren diensten die de scans weghaalden maar de indexen lieten staan. Deze indexen kunnen op diverse manieren zijn opgesteld; alleen de naam van de hoofdbewoner ( meestal na 100 jaar ) maar ook van alle inwonenden. Er zijn archiefdiensten die soepel zijn en tot 1920 de registers laten staan, en er zijn heel strenge diensten die de bevolkingsregisters tot 1910 laten staan.

De archiefdienst in Tholen heeft de registers tot 1920 op internet laten staan. Dit resulteert voor de voormalige gemeente Tholen het bevolkingsregister tot 1898 en voor de voormalige gemeente Scherpenisse tot 1880. Is deze actie van de archiefdiensten de juiste beslissing geweest? Kortom, tijd voor een onderzoek hoe de diverse archiefdiensten met de bevolkingsregisters omgaan en of de burger nog onderzoek kan doen.

Het bevolkingsregister

De eerste bevolkingsregisters waren niets meer en niets minder dan een volkstelling in de gemeente. In de voormalige gemeente Tholen stamt het oudst bekende register uit 1797. Dit register werd opgemaakt voor leden van de brandspuit. Ook in 1822 werd er in Tholen een register opgemaakt, dit keer wel met als doel, een overzicht te hebben van de inwoners van de gemeente Tholen, en waar de inwoners woonden.
Op 22 december 1849 verscheen er een koninklijk besluit dat bepaalde dat de bij de laatste volkstelling verkregen gegevens, vanaf 1 januari 1850 permanent moesten worden bijgehouden. Eigenlijk is dit de startdatum van het bevolkingsregister zoals we het kennen.

Bevolkingsregisters werden aanvankelijk ingericht en bijgehouden in vastbladige registers. De registers waren ingericht per wijk, dus niet alfabetisch op bewoners. Op de registers was een alfabetische klapper gemaakt. Als men verhuisde werd de nieuwe bewoner op de bladzijde geplaatst. En zo liepen de bladzijden vol. Registers werden vaak na een jaar of 10, 20 overgeschreven. Bij het overschrijven werden fouten gemaakt. De bevolkingsregisters zijn dan ook nooit 100% betrouwbaar. Dat zijn alleen de akten van de burgerlijke stand. In de eerste registers werden naam en leeftijd vermeld. Later werd meer toegevoegd, zoals de volledige naam, geboortedatum en geboorteplaats, kerkelijk gezindte ( bijzonder persoonskenmerk ), beroep, eventuele verhuizing en overlijden. Het primaire doel waarvoor het bevolkingsregister is opgemaakt is het bijhouden van gegevens over de inwoners van de gemeente. Vanaf 1920 kon er ook gekozen voor een kaartsysteem; vooral handig voor de grotere gemeenten. Vanaf 1938 werden de gegevens niet meer per gezin bijgehouden maar per persoon: de persoonskaart. Deze kaarten zijn in 1994 afgesloten, met als opvolger de gemeentelijk basisadministratie (GBA), in 2014 opgevolgd door de basisregistratie personen (BRP). Na afsluiting van de registers veranderde het doel. De registers worden nu vooral gebruikt voor historisch en wetenschappelijk onderzoek, met name genealogisch onderzoek.

Voorbeeld van een bladzijde uit het Bevolkingsregister.

Openbaarheid

In het Besluit Bevolkingsboekhouding van 29 augustus 1967 stond nog : “De in de bevolkings- en verblijfsregisters vastgelegde gegevens zijn geheim” maar het gemeentebestuur mocht wel gegevens verstrekken. Als er inlichtingen werden verstrekt waren dat de voor- en achternaam, geboortedatum , adres, reden van afvoeringen eventueel gegevens van de echtgenote. In principe mochten de ambtenaren de bevolkingsregisters onder zich houden tot het jaar 2000, aldus de Staatscourant van 21 september 1970 (nr. 188 ). Deze beschikking is op 1 oktober 1994 vervangen door de Wet op de bevolkingsregisters. In deze wet is is wel een regeling vermeld over het beheer van persoonskaarten, maar niet over de gezinskaarten. Daarmee vielen de gezinskaarten gewoon onder het openbaarheidsregime van de Archiefwet. Ze behoorden na 20 jaar te worden overgebracht naar de archiefbewaarplaats en werden openbaar behoudens de eventueel te stellen openbaarheidsbeperkingen inzake de bescherming van de persoonlijke levenssfeer.

“De gezinskaart is geen authentiek bewijsstuk”, aldus A. Den Teuling in het archievenblad van mei 2003. In dit artikel staat, dat ten aanzien van levende personen een belangenafweging moet worden gemaakt bij de verstrekking van gegevens uit de bevolkingsregisters/ persoonskaarten. De heer Den Teuling zegt over de gezinskaarten het volgende: “Genealogisch onderzoek is in het algemeen niet bedreigend dus in de praktijk zal dat weinig gevolgen hebben voor de toegankelijkheid van de kaarten op de studiezaal. Maar wanneer de gezinskaarten integraal op internet gezet zouden worden, kan de archiefdienst bij raadpleging door individuele personen de belangenafweging niet meer maken, en zal men deze kaarten dan bij het eerste legitieme bezwaar van een levend persoon van de site moeten halen”. Een vooruitziende blik in 2003.
De bevolkingsregisters/gezinskaarten konden afhankelijk van het tijdstip van overbrenging vallen onder de Archiefwet 1962 of 1995. De Wet bescherming persoonsgegevens trad pas op 1 september 2001 in werking, toen de bestanden al waren overgebracht.

Tholen

In Tholen werden de inwoners in het bevolkingsregister vanaf 1862 min of meer alfabetisch ingeschreven. De gemeente Tholen is nooit op een kaartsysteem overgegaan. Op 8 november 1988 heeft de toenmalige gemeentearchivaris van de Gemeente Tholen verzocht de bevolkingsregisters van voor de invoering van de persoonskaart, die nog maar incidenteel door de afdeling burgerzaken werden geraadpleegd, over te brengen naar de archiefbewaarplaats. Deze registers zijn zonder beperkingen aan de openbaarheid overgedragen. De toen geldende archiefwet was de Wet van 1962. Ook later zijn er geen beperkende maatregelen genomen.
De gemeente Tholen heeft ter bescherming van de originelen gedurende de jaren 1986 en 1987 de registers op microfiches laten zetten, en deze ook direct ter beschikking gesteld op de studiezaal voor de onderzoekers. In 2014 werd er een begin gemaakt met het scannen van de registers, om de registers te zijner tijd op internet te kunnen zetten, wat ook is gebeurd. Het gaat om de voormalige gemeenten Oud-Vossemeer, Poortvliet, Scherpenisse, Sint-Annaland, Sint-Maartensdijk, Sint Philipsland en Tholen. Deze werden voor het merendeel met toegang /index op internet gezet. Op het moment worden de microfiches nog wel ter beschikking gesteld; dertig jaar terug in de tijd. Aangezien de registers al dertig jaar zijn gebruikt zijn veel gegevens gekopieerd en gedownload of op enige manier ter beschikking gesteld. De jongste ingeschrevene van deze registers zou nu 80 jaar kunnen zijn. Waarschijnlijk kloppen nog alleen naam, geboortedatum en plaats.

Onderzoek

Op 2 oktober heb ik twintig verschillende archiefdiensten benaderd met een aantal vragen hoe zij zijn omgegaan met de openbaarheid van de bevolkingsregisters/ gezinskaarten.
Het ging vooral om de archiefdiensten die scans en/of indexen online lieten staan. De archiefdiensten die dat niet deden volgden het advies van BRAIN/VNG op. Zie bijlage 1.
Van één dienst heb ik geen antwoord ontvangen en een andere instelling had geen tijd.

We kunnen de archiefdiensten onderverdelen in:

• Diensten met scans en indexen/toegangen op internet.

• Diensten met alleen indexen.

• Diensten die een streng regime toepassen. Scans tot 1910,of 1920, maar verder op geen enkele manier meer informatie. Deze diensten hebben het advies van de VNG/Brain opgevolgd. De motivering is duidelijk. De AVG geeft aan dat er geen gegevens van nog levende personen beschikbaar mogen zijn, en dat er al helemaal geen bijzondere persoonskenmerken te vinden mogen zijn.

Sommige diensten gaan uit van 110 jaar, dus tot 1910 beschikbaar. Andere tot 100 jaar (1920). Deze diensten hebben zowel online als offline (studiezaal) geen gegevens meer beschikbaar die nog niet openbaar zijn. Wel verstrekken zij gegevens, indien men kan aantonen als de persoon in kwestie niet meer in leven is.
Diensten die wel de scans en indexen hebben verwijderd maar toch de onderzoeker zoveel mogelijk tegemoetkomen, ofwel een soepel regime. Zij verstrekken gegevens in de studiezaal. Ook komt het voor dat de kaarten en registers op passieve basis worden verstrekt. Deze laatste archiefinstellingen proberen een balans te vinden tussen AVG en onderzoeker. Tien archiefdiensten lieten de scans online staan.

Apart moeten bij deze tien, de diensten Rotterdam, Amsterdam en Den Haag worden vermeld. De archivarissen van Rotterdam, Amsterdam en Den Haag hebben in april 2018 gezamenlijk een notitie geschreven waarin zij aangeven waarom de gezinskaarten/ bevolkingsregisters op internet kunnen blijven. Zij geven samengevat aan dat de gezinskaarten voor 2001 zijn overgedragen, hetzij toen de Archiefwet 1962 of 1995 vigerend was. Maar in elk geval voordat de Wet persoonsgegevens (WBP) in werking was getreden. Daarnaast zijn er aan de kaarten nooit beperkende maatregelen gesteld. Zij vragen zich af of de WBP wel kan gelden voor materiaal dat voor 2001 is overgebracht. Zij geven aan dat onder de AVG de verwerking van bijzondere gegevens wel is toegestaan indien:

• De gegevens noodzakelijk zijn met het oog op wetenschappelijk/historisch belang of voor statistische doeleinden. De kaarten/registers worden vooral in het kader van historisch/ genealogisch onderzoek gebruikt.

• Indien onderzoek het algemeen belang dient.

• Vragen om toestemming onevenredige inspanning kost.

• waarborgen dat de persoonlijke levenssfeer niet onevenredig wordt geschaad.

Ook vragen zij zich af of het belang van een enkeling wel opweegt boven het belang van de vele onderzoekers. De zeven anderen diensten hadden de volgende motieven om de scans online te laten staan:

• Wachten op nadere besluitvorming.

• De werkzaamheden van het verwijderen en terugzetten te omslachtig vinden.

• De werkzaamheden en de energie die er ooit zijn ingestoken door vrijwilligers ontmoedigend werkt.

• Het meest gehoord is nog de belangenafweging.

De grondslag bij het online laten staan van de kaarten, is de belangenafweging; het belang van een enkeling (de persoon die in het register voor komt), weegt niet op tegen het belang van de meerderheid (de onderzoeker/genealoog).
Hierbij wordt gedacht aan art 89.1. Dit artikel geeft de mogelijkheid voor de uitzondering van het verwerken van gegevens van nog levende personen.
Daarnaast zijn alle diensten bereid om op verzoek de gezinskaart te verwijderen.
Twee diensten lieten de indexen (zonder de scans) online staan.
De een beriep zich op belangenafweging, de ander omdat de bezoeker moest kunnen aantonen dat de persoon in kwestie was overleden. Acht diensten hebben de scans en indexen offline gehaald waarvan vier diensten in de studiezaal wel soepel omgaan met het ter inzage geven van de registers, eventueel met afgedekte kolommen. De vier andere diensten gaven aan op geen enkele manier inzage te geven in de registers.

Hernieuwd onderzoek

In oktober 2018, is een aantal archieven aangeschreven. In april 2019 blijken er geen grote wijzigingen te hebben plaats gevonden. Iedereen is nog afwachtend?
De archieven die de scans een half jaar geleden op internet hadden staan, hebben deze nog steeds op internet laten staan. Eén archiefinstelling is gaan knippen in de persoonskaarten. Bij de rest bleef het bij het oude. Het Archief Rivierenland heeft het nog anders aangepakt: de digitale pagina’s waarop nog levende personen staan zijn uit het register gehaald. Bij het bladeren door de bronnen zie je duidelijk dat er pagina’s zijn verdwenen. De indexen zijn wel aanwezig gebleven, maar ook daar is in gesnoeid.

Inmiddels heeft het archief Zutphen sinds 10 april de gezinskaarten weer online gezet. Dat wil zeggen de index staat, per pagina, weer online. Dit archief was in het voorgaande onderzoek niet meegenomen. Behalve Zutphen laten, zoals het nu lijkt, de andere diensten hun gegevens tot nu toe niet meer online verschijnen zonder daar aandacht op te vestigen. Erfgoedcentrum Zutphen geeft als reden de grote teleurstelling onder de genealogen op. Voor veel genealogen is de gezinskaart het begin van de speurtocht. De bijbehorende scans van de kaarten kunnen in de studiezaal worden bekeken.

De AVG

De AVG heeft betrekking op gestructureerde persoonsgegevens. Per definitie valt een digitaal bestand onder de AVG, aangezien een digitaal bestand makkelijk doorzoekbaar zou moeten zijn. De scans die van bevolkingsregisters worden gemaakt, zijn over het algemeen jpg’s, dus in principe zonder index/toegang niet doorzoekbaar.
Niet digitale data (papier) vallen onder de AVG als de persoonsgegevens zijn opgeslagen of worden opgeslagen in een bestand. Een bestand is gestructureerd als het volgens bepaalde criteria toegankelijk is, bijvoorbeeld op alfabetische volgorde of met een alfabetische index op persoonsnamen, zoals bevolkingsregisters. Verspreide gegevens die niet gedigitaliseerd zijn en niet systematisch vindbaar zijn, vallen niet onder de AVG. Een papieren bestand dat wordt gedigitaliseerd kan daardoor opeens wel onder de AVG vallen. Zodra in deze bestanden nog levende personen voorkomen kunnen probleem ontstaan. Voor het archiefwezen is het mogelijk een uitzonderingspositie te verkrijgen, namelijk artikel 89,1, indien de verwerking voor wetenschappelijk of historisch onderzoek is. Pseudonimisering heeft in bevolkingsregisters geen zin, aangezien de genealoog onder andere op zoek is naar namen en geboortedata. De bevolkingsregisters/gezinskaarten 1920-1939 zijn gestructureerde bestanden. Om de registers, als we er vanuit gaan dat ze onder de AVG vallen, toch te gebruiken kunnen we een beroep doen art 89.1 van de AVG (historisch en wetenschappelijk onderzoek). Eventueel worden de bijzondere persoonskenmerken (religie) afgeschermd, hoewel deze kenmerken soms ook van belang kunnen zijn in het onderzoek.

Conclusie en aanbevelingen

• De drie grote steden vragen zich af of de gezinskaarten omdat ze voor 2001 zijn overgebracht en er nooit enige beperkingen aan de openbaarheid zijn gesteld wel onder de WBP vielen. Dit zou als eerste kunnen worden onderzocht.

• Tot nu toe werden de registers overal in het land ter inzage gegeven op welke wijze dan ook. In de gemeente Reimerswaal waren de registers tot na een klacht in 2003 niet beschikbaar. Na navraag bij het Adviesbureau van de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken bleek dat de registers al drie jaar overgebracht en openbaar hadden moeten zijn.

• Moeten bestanden waar nooit enige beperking op de openbaarheid op heeft gestaan opeens achter gesloten deuren, terwijl de gegevens al lang verspreid zijn; zoals de drie gemeenten zeggen: mosterd na de maaltijd. Een bijkomend probleem is het verifiëren van de gebruikte bronnen. Er zal na 30 jaar een goede balans tussen AVG en onderzoeker moeten komen, waar iedereen tevreden mee is.

• Indien men bijzondere persoonskenmerken wil vermijden, zou de onderzoeker zijn geholpen met het voorlopig terugplaatsen van indexen.

• Er zou ook een lijst van overledenen naast de kaarten kunnen worden gelegd.

• Heeft het zin onze fysieke registers weer ter beschikking te stellen dit met het oog op restauratiekosten? Of stellen we uit praktische overwegingen de fiches in de studiezaal ter beschikking, nadat men thuis heeft kunnen uitzoeken welk fiches men nodig heeft? Het gebruik van originelen en fiches heeft wel als nadeel dat men niet alleen de te onderzoeken personen ziet maar ook de andere in het boek/op het fiche aanwezige personen, en ook de bijzondere persoonsgegevens kan zien.

• Een oplossing zou een inlogsysteem kunnen zijn. Dan is bekend wie onderzoek doet (A den Teuling). Voor Nederlandse inwoners zou dat bijvoorbeeld met DIGID kunnen, maar hoe moet het dan met onze vele buitenlandse bezoekers?

• Op dit moment zou de meest simpele oplossing zijn om de indexen online te zetten (wat wel nadelig is voor de raadpleging bij diensten waar alleen toegankelijk is gemaakt op hoofdbewoner en echtgenote) en het up-to-date houden van de registers burgerlijke stand.

Ondertussen is het noodzakelijk om goed onderzoek te doen naar de kosten, en een belangenafweging te maken naar wat de mogelijkheden zijn voor de beschikbaarstelling in de komende twintig jaar aangaande de bovengenoemde aanbevelingen: fysiek gebruik van registers en fiches, een inlogsysteem, het uitsplitsen van bestanden met behulp van een lijst van overledenen, het afdekken van gegevens.

De navolgende archiefdiensten hebben meegewerkt aan de interviews:
Amsterdam, Rotterdam, Delft, Den Haag, Roermond, Tilburg, West-Brabant, Alle Friezen, Waterlands Archief, Peel en Maas, Historisch Centrum Overijsel, Goes, Vlissingen, Erfgoedcentrum Achterhoek en Liemers, Brabants Historisch Informatie Centrum, Streekarchivariaat Noord-West Veluwe, Regionaal Historisch Centrum Eindhoven, Regionaal Archief Alkmaar, Archief Breda.