Openbaarheidsbeperkingen voor voogdijregisterkaarten. Auteur: Floortje Tuinstra, Het Utrechts Archief

Achtergrond van de casus

In de archieven van de kantongerechten, die elke rijksarchiefbewaarplaats beheert, bevinden zich voogdijregisterkaarten. In tegenstelling tot de andere bescheiden uit de kantongerechten, waarvoor een openbaarheidsbeperking van 75 jaar geldt, zijn de voogdijregisterkaarten openbaar. Dit is omdat de voogdijregisterkaarten ten tijde van het opmaken ervan openbaar waren. Op die manier was in het rechtsverkeer duidelijk wie het gezag had over een kind, en wie bepaalde rechtshandelingen mocht/moest doen voor dat kind. Zodra een kind meerderjarig is geworden, is dit echter niet meer relevant. Is de doelbinding dan dus ook vervallen? En zouden deze gegevens dan niet alsnog in openbaarheid beperkt moeten worden gedurende het leven van de betrokkene? Het belang van bewaring van deze gegevens staat verder buiten kijf, temeer het ook een belangrijke ingang is op rechterlijke uitspraken. Betrokkenen maken er regelmatig zelf gebruik van. Op de kaarten staan naam en woonplaats, soms adres van kind, ouders en voogd, alsmede de reden van onder voogdijstelling. Geen bijzondere persoonsgegevens, maar wél persoonsgevoelige gegevens dus. Praktische vervolgvraag: 75 jaar is eigenlijk niet genoeg, want mensen worden ouder dan 75 +18. Hoe stel je een openbaarheidsbeperking van meer dan 75 jaar vast? Zelfde probleem geldt natuurlijk ook voor andere gegevens in rechtbankarchieven (waaronder strafrechtelijke).

Probleem

We hebben te weinig kennis van de zwaarte van doelbinding. Het gaat hier niet direct om bijzondere persoonsgegevens. Dat dit aan de openbaarheid onttrokken moet worden is minder evident dan wanneer dat wel het geval zou zijn. We hebben nog geen goede procedure opgesteld voor het stellen van openbaarheidsbeperkingen langer dan 75 jaar aan overgebrachte archieven achteraf.

Doel

Het op kunnen stellen van een advies aan het management tot het wel of niet alsnog stellen van openbaarheidsbeperkingen aan voogdijregisterkaarten en eventuele andere archiefbescheiden waarvan de doelbinding vervallen is. En het uit kunnen werken van een procedure voor het vaststellen van een beperking van meer dan 75 jaar. Dit kan dan een landelijk te gebruiken advies en procedure zijn, omdat deze registers overal hetzelfde zijn.

Schets van huidige situatie rond voogdijregisterkaarten

Voogdijregisterkaarten

Elk kantongerecht hield sinds 1909 een eigen voogdijregister bij van onder voogdij gestelden waarvan de geboorteplaats binnen de grenzen van het kanton lag. Verwijzingen van uitspraken van rechtbanken betreffende iemands voogdij in andere arrondissementen en kantons werden steeds op de kaart in het voogdijregister van het geboortekanton aangetekend. Hoe vaak je ook verhuisde, je had altijd maar één kaart. Het voogdijregister was naar zijn aard openbaar, zodat ieder die er belang bij had kon nagaan wie er verantwoordelijk was voor een bepaald kind wanneer de ouders dat niet waren. De voogdijregisterkaarten bevatten de volgende gegevens:

Van het kind

• naam 

• geboortedatum

• geboorteplaats

Van de ouders 

• naam

• adres 

• woonplaats

Van de voogd

• naam (kan ook jeugdzorginstelling zijn)

• beroep 

• eventueel familierelatie met kind 

• adres

Verder staan op de kaarten de redenen van onder voogdij stelling: overlijden, echtscheiding, ontheffing, ontzetting of schorsing uit ouderlijke macht, onder toezichtstelling. Betrokkenheid van de Raad voor de Kinderbescherming wordt ook genoemd. Op de onderzochte kaarten bij Het Utrechts Archief staan geen expliciete medische of strafrechtelijke of andere bijzondere persoonsgegevens. Als er bijvoorbeeld sprake is van kindermishandeling, is dat dus niet op de kaart te zien. Hadden er wel bijzondere persoonsgegevens op de kaarten gestaan, dan hadden ze ook onder de Wbp niet openbaar mogen blijven. De uitspraken waar naar verwezen wordt, en de daarbij behorende dossiers, kunnen wel bijzondere persoonsgegevens bevatten, maar daar is de openbaarheid van beperkt. De voogdijregisterkaarten zijn geordend op jaar van meerderjarigheid. Tot na 1979 was dat nog 21 jaar. Iemand die in 1950 is geboren, moet dus gezocht worden onder het jaar 1971.

Voogdijregisterkaarten bij Het Utrechts Archief

‘Voogdijregisterkaarten zijn openbaar, of het nu gaat om uw eigen kaart, de kaart van een familielid of van een willekeurig ander iemand’[1].
Het Utrechts Archief beschikt over de voogdijregisterkaarten uit de kantons Amersfoort, Utrecht en voorgangers tot 1979. Eind 2019 worden de voogdijregisterkaarten 1980-1989 overbracht. Momenteel kan een bezoeker de voogdijregisterkaarten in Het Utrechts Archief gewoon opvragen in de studiezaal. Bij de inventarisnummers en in de inleiding van de inventarissen van de archieven van de kantongerechten staat expliciet vermeld dat ze openbaar zijn. Het voogdijregister is bij de meeste kantongerechten en in de meeste perioden een kaartsysteem. Onder één inventarisnummer zijn meerdere kaarten beschreven. Bijvoorbeeld alle kaarten met jaar van meerderjarigheid 1959, achternaam G-S. In de oudere periode (ca. 1930 en ouder) kan het om een register in boekdelen gaan, waarbij het gaat om inschrijvingen op chronologische volgorde in een deel dat over meerdere jaren loopt. De voogdijregisterkaarten worden vrij regelmatig geraadpleegd. In de afgelopen vijf jaar werden de voogdijregisterkaarten uit de periode 1950-1979 22 keer geraadpleegd. Uit de periode 1930-1949 vijf keer. De voogdijregisterkaarten komen, ondanks dat ze openbaar zijn, bij Het Utrechts Archief niet in aanmerking voor scanning en plaatsing op de website. Het beleid voor de Archiefbank van HUA in het algemeen, neergelegd in het Handboek Archiefbank voor medewerkers ( 2013), sluit stukken jonger dan 70 jaar uit. En voor zover jonger dan 100 jaar ook stukken die bijzondere persoonsgegevens bevatten (nog in de zin van de Wbp) of andere gegevens die als te persoonlijk worden beschouwd. Het kan zijn dat bij ander RHC’s scanning-on-demand voor de voogdijregiserkaarten momenteel wel mogelijk. Dat heb ik voor deze casus niet onderzocht. Bij het Nationaal Archief lijkt het op de website of je inderdaad een bestelling kunt doen, maar het kan best zijn dat er gaandeweg het aanvraagproces alsnog checks worden gedaan die tot het afwijzen van de scanaanvraag kunnen leiden.

Voogdijregisterkaarten bij de Rechtbank Midden-Nederland

De huidige gang van zaken voor raadpleging van nog niet overgebrachte voogdijregisterkaarten bij de Rechtbank Midden-Nederland zelf is aan meer beperkingen onderhevig. De Rechtbank geeft uitsluitend inzage in individuele kaarten van personen waarvan de verzoeker naam, geboortedatum en geboorteplaats kan noemen. Een verzoeker krijgt dus niet een hele kaartenbak in een keer. Overigens heet het voogdijregister ondertussen gezagsregister en is het actuele gezagsregister digitaal. Voor het doen van een aanvraag zijn naam, geboorteplaats, geboortedatum en BSN van het kind nodig. De aanvraag wordt per post of fax afgehandeld.

Toepasselijke wetgeving

Toepasselijkheid AVG

De verwerking van de gegevens op de voogdijregisterkaarten valt binnen de werking van de AVG. De verwerker en verwerkingsverantwoordelijke, Het Utrechts Archief, oefent zijn taken namelijk binnen Nederland uit (art 3 lid 1 AVG en artikel 4 Uitvoeringswet), het gaat om natuurlijke personen (art. 1 lid 2) en het gaat om persoonsgegevens in de zin van de AVG, want er is sprake van gestructureerde gegevens in een bestand. Al gaat het om papier, de kaarten zijn op achternaam gesorteerd. (Art 2 lid 1 en art. 4 sub 6)

Grondslag voor verwerking binnen AGV

Verwerking van persoonsgegevens is binnen de AGV toegestaan voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden, maar mogen vervolgens niet op een met die doeleinden onverenigbare wijze worden verwerkt (AGV art.5 lid 1 onder b). Dat riep bij HUA twijfel op over de rechtmatigheid van het bewaren van de gegevens uit het voogdijregister als de minderjarigheid voorbij is. Maar AGV Artikel 5 lid 1 onderdeel b heeft ook nog een tweede helft. Hierin staat dat verdere verwerking met het oog op archivering in het algemeen belang, wetenschappelijk of historisch onderzoek, etc. niet als onverenigbaar met de oorspronkelijke doeleinden wordt beschouwd. En er is hier sprake van archivering in het algemeen belang zoals geïmpliceerd door artikel 45 ‘uitzonderingen inzake archivering in het algemeen belang‘ van de Uitvoeringswet.[2] De voogdijregisterkaarten van de kantongerechten berusten immers bij Het Utrechts Archief op grond van artikel 1, onderdeel c, van de Archiefwet 1995. Het Utrechts Archief is een archiefbewaarplaats als bedoeld in artikel 1, onderdeel f van de Archiefwet.

Voorwaarden

Verwerking van de persoonsgegevens op de voogdijregisterkaarten, en dus het beheer ervan door Het Utrechts Archief is toegestaan. Maar er moet wel aan bepaalde voorwaarden worden voldaan. Volgens AGV artikel 5 lid 1 onder e mogen persoonsgegevens voor langere perioden worden opgeslagen voor zover de persoonsgegevens louter met het oog op archivering in het algemeen belang etc. worden verwerkt […]. Mits de vereiste passende technische en organisatorische maatregelen worden getroffen om de rechten en vrijheden van de betrokkene te beschermen. En ook artikel 5 lid 1 onder f stelt dat er passende technische of organisatorische maatregelen moeten worden getroffen zodat een passende beveiliging ervan gewaarborgd is, en de persoonsgegevens beschermd zijn tegen ongeoorloofde of onrechtmatige verwerking. Dit betekent dat de voogdijregisterkaarten niet zomaar aan iedereen ter inzage gegeven kunnen worden en dat het ter beschikking stellen van een hele kaartenbak op de studiezaal al helemaal niet kan. Laat staan dat het in aanmerking kan komen voor scanning-on-demand (wat bij Het Utrechts Archief nu ook niet het geval is). In artikel 89.1 van de AVG wordt de strekking van artikel 5 lid 1e eigenlijk herhaald: ‘De verwerking met het oog op archivering in het algemeen belang, wetenschappelijk of historisch onderzoek of statistische doeleinden, is onderworpen aan passende waarborgen in overeenstemming met deze verordening voor de rechten en vrijheden van de betrokkene. Die waarborgen zorgen ervoor dat er technische en organisatorische maatregelen zijn getroffen om de inachtneming van het beginsel van minimale gegevensverwerking te garanderen. Deze maatregelen kunnen pseudonimisering omvatten, mits aldus die doeleinden in kwestie kunnen worden verwezenlijkt.’

Voldoet Het Utrechts Archief aan voorwaarden van artikel 89 lid 1?

Deels is er in de verplichte technische en organisatorische maatregelen al voorzien: de voogdijregisterkaarten bevinden zich in een archiefdepot dat uitsluitend met een pasje toegankelijk is voor bepaalde categorieën medewerkers. Ze zijn niet direct als zodanig herkenbaar en uitsluitend vindbaar met kennis van de juiste vindplaats en inventarisnummer. Raadpleging door derden is alleen mogelijk op de studiezaal, na registratie en legitimatie. Maar ten aanzien van het beginsel van minimale gegevensverwerking is dat nog niet voldoende. De kring van potentiële raadplegers is te groot (namelijk iedereen die zich inschrijft als studiezaalbezoeker en een aanvraag plaatst) en de hoeveelheid informatie die men krijgt ook (namelijk meer dan een specifiek gevraagd kaartje). Bovendien kunnen studiezaalbezoekers fotokopieën meekrijgen en worden zij zelf niet aan beperkingen gebonden voor wat betreft verdere verwerking. Beperking van de openbaarheid zoals die nu ook al voor de rest van het kantongerechtsarchief geldt, kan wel voldoende waarborgen geven wanneer ontheffing alleen wordt verleend voor raadpleging van individuele kaarten. Dit kan dan uitsluitend aan betrokkenen zelf, of aan wetenschappelijk onderzoekers met een welomschreven onderzoeksdoel die het ‘ontheffingsformulier’ ondertekend hebben waarop ze een aantal zaken hebben verklaard die de persoonlijke levenssfeer van in de archiefbescheiden voorkomende personen moeten waarborgen. Conform artikel 89 lid 1 laatste zin, hoeft in dit geval pseudonimisering niet te worden overwogen, omdat dat de integriteit van de gegevens in gevaar brengt en de doeleinden van archivering in het algemeen belang dan niet meer worden verwezenlijkt. Het zou ook het recht op inzage door de betrokkene zelf in deze stukken en in dossiers (ook van rechtbanken elders) waar ze een nadere toegang op vormen onmogelijk maken.

Toepasselijkheid Archiefwet 1995

Eigenlijk bood ook de Archiefwet 1995 artikel 15 lid 1 onder a al voldoende aanknopingspunten om de openbaarheid te beperken. Niemand zal ontkennen dat gegevens over onder-voogdij-stellingen in het verleden de persoonlijke levenssfeer raken, zowel van het kind, als de ouders, als de voogd (als dat een natuurlijke persoon is). Dit geldt des te sterker wanneer iemand steeds van de ene instelling naar de andere is overgeplaatst. Maar het adagium ‘eens openbaar, altijd openbaar’ lijkt in het verleden een grotere rol gespeeld te hebben. Deze kreet (op grond van jurisprudentie) heeft bij mijn weten echter alleen betekenis in samenhang met de Wob, en die speelt in dit geval geen rol.

Nog op te lossen algemene vraagstukken

Is een openbaarheidsbeperking van 75 jaar voor rechtbankarchieven in het algemeen eigenlijk niet te kort wanneer je de bescherming van de persoonlijke levenssfeer in aanmerking neemt, én het feit dat er in rechtbankarchieven veel bijzondere persoonsgegevens zitten? Zou zo’n besluit tot langere beperking van de openbaarheid dus niet genomen moeten worden door de minister van OCW? Of moet de maximale termijn in de Archiefwet worden opgerekt? En heeft het überhaupt zin om conform de Archiefwet bij bbo de openbaarheid te beperken wanneer de beperking al voortvloeit uit de AVG? Of kan het bbo gebruikt worden als middel om te constateren voor welke inventarissen deze ook al uit de AVG voortvloeiende beperkingen gelden?

Advies aan Het Utrechts Archief

Op grond van het voorgaande zou ik Het Utrechts Archief het volgende adviseren.

Korte termijn (2018):

• Zorg dat in het aanvraagsysteem de aanvraagbaarheid van de voogdijregisterkaarten in de toegangen 1349, 1350, 1282 en 1283, op dezelfde manier wordt ingeregeld (en dus beperkt) als die van beperkt openbare archiefstukken. Houd daarbij voorlopig een termijn van 75 jaar aan. De jongste betrokkene is dan 96 jaar. (de kaarten zijn geordend op jaar van meerderjarigheid en dat was tot na 1979 nog 21 jaar).

• Verwijder uit de inventarissen de mededeling dat de voogdijregisterkaarten openbaar zijn.

• Hanteer voor het verlenen van eventuele toestemming tot inzage door de rijksarchivaris dezelfde procedure als bij het verlenen van ontheffing van de beperking op de openbaarheid en een zelfde soort formulier als voor de overige (niet-openbare) archiefbescheiden in de kantongerechtsarchieven.

• Geef alleen toestemming voor inzage in specifieke kaarten en niet voor een heel inventarisnummer, tenzij voor een duidelijk omschreven wetenschappelijk onderzoeksdoel waarbij gedegen waarborgen worden gesteld voor de bescherming van de persoonsgegevens.

• Communiceer aan de archivaris van de Rechtbank Midden-Nederland de bevindingen uit de voorgaande hoofdstukken, zodat deze voor het vaststellen van het conceptbesluit beperking openbaarheid voor de periode 1980-1989 hier ook rekening mee kan houden.

• Communiceer de bevindingen aan andere RHC’s die voogdijregisters beheren, en aan het Nationaal Archief.

Lange termijn (2019):

• Treed in overleg met het Nationaal Archief met de vraag of het überhaupt zinnig is om bij overbrenging besluiten tot beperkingen op de openbaarheid conform artikel 15 lid 3 op te stellen, wanneer uit de AVG al voortvloeit dat de openbaarheid beperkt is.

• Indien de conclusie ‘ja’ is: laat de minister van OCW als zorgdrager alsnog een besluit beperking openbaarheid vaststellen conform artikel 15 lid 2 Archiefwet 1995. Of laat dat de minister van OCW dat doen conform Archiefwet artikel 15 lid 4 indien de conclusie is dat een openbaarheidsbeperking van 75 jaar niet voldoende is.

• Treed in overleg met Nationaal Archief en de Rechtbank over de vraag of 75 jaar openbaarheidsbeperking op rechtbankarchieven in het algemeen met het oog op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer voor de meeste soorten archiefbescheiden niet te kort is.

Noten

[1] https://www.nationaalarchief.nl/onderzoeken/zoekhulpen/voogdij-en-ondertoezichtstelling-in-zuid-holland .
[2] Eigenlijk is dat alleen maar af te leiden uit de combinatie van de titel ‘uitzonderingen inzake archivering in het algemeen belang ‘ en de uitleg van de geldigheid van uitzonderingen in lid 1.